耕地保护相关法律法规篇1

关键词:耕地;现状;可持续利用

中图分类号:F301.21文献标识码:A文章编号:1672-3309(2009)11-0062-03

“民以食为天,食以地为本”,人们生存要以食物为基础,而生存所需最基本的食物――农产品,又必须从耕地中获取营养。耕地是具有肥力、能生长农作物的土地,它提供着人类生产生活所必须的原料。然而,由于城镇建设用地以及耕地被污染等,使适合农作物生长、可用于耕种的土地持续减少,如不采取有效措施,保护耕地数量,提高耕地质量,实现耕地总量动态平衡,将直接危及社会的稳定和可持续发展。

一、耕地资源现状及问题

(一)耕地资源不足,且在持续减少

中国幅员辽阔,国土面积960万平方公里,耕地总资源居世界第四位,但人均占有耕地资源则远远低于世界平均水平。“用占世界7%的耕地养活了占世界22%的人口”,这足以体现我国人均耕地资源的占有状况。由于社会经济的发展,对土地资源的掠夺性开发,耕地数量还在不断减少。据国土资源部提供的资料显示:1996年至2003年7年间我国耕地面积已由1.3亿公顷减到1.23亿公顷,7年减少了700万公顷,平均每年减少100万公顷,比2个海南省的耕地还要多。人均占有耕地仅为0.095公顷,不足世界平均水平的一半。

当前耕地以2%的速度下降,人口却以10‰的速度增长,受人口与生产力发展的压力,耕地处于严重超负荷利用状态,土地开垦过度,后备资源严重不足。我国后备耕地资源为0.7亿公顷,主要集中在人口相对稀少、干旱少雨的部分地区,给土地的开发利用带来了很大的难度。后备资源中山地多,平地少,质量好的少,中等和劣地多,大多数后备土地只能开垦作为林果、林木或经济作物用地,开垦难度较大,所需投入也较大。2003年全国土地整理复垦、开发补充耕地310.8千公顷,然而占用的耕地中,多数是居民点周边的优质良田,有灌溉设施的占71%,补充耕地中有灌溉设施的却只占51%。

(二)耕地退化严重,质量不断下降

耕地退化是指人类对耕地的不合理利用而导致耕地地力下降的过程,通常表现为耕地土壤利于农作物生长的物理、化学与生物等方面特性的下降。

1.耕地水土流失。由于植被被破坏、覆盖率低,使耕地水土流失,导致耕层变薄,形成了日益严重的耕地侵蚀。据不完全统计,每年耕地流失的耕层表土,相当于全国耕地削去10mm厚的肥沃表土层,损失的氮、磷、钾养分相当于4000多万吨化肥的养分含量。

2.耕地荒漠化。全国荒漠化面积262万平方公里,占国土陆地面积的27.3%,相当于14个广东省的面积。

3.耕地盐渍化。我国目前盐碱耕地约677万公顷,其有机质含量低,微生物活力差,土壤板结,成为我国主要中低产田类型之一。

4.耕地被污染。随着城市规模的扩大,生活垃圾的增加,工业发展和乡镇企业的突起,大量的工业废气、废水、废渣排放到土地中,以及农业生产废弃物处置不当等,造成大量的耕地被污染。

5.使用不合理。在现有耕地中,有相当一部分耕地由于有机肥投入不足,化肥使用不平衡,造成耕地退化,耕层变浅,耕性变差,保水、保肥能力下降,重使用轻养护,产出水平低。中低产田面积大,约占耕地面积的71.3%。

(三)耕地监管不严,闲置率高

我国制定了《农业法》、《土地法》、《基本农田保护条例》等一系列法律、法规,并在刑法中增加关于保护耕地的法律条文,部分省区还制定了相应条例、办法,在一定程度上规范了耕地保护、利用行为,但部分人员对耕地保护意识的淡薄,造成了法律执行困难。同时,由于部分地区国土执法部门监管不严,降低了耕地保护相关法律的权威。建设盲目性造成大量耕地被占用而又未开发利用,根据国土资源部公布的数据,由于城市的发展,全国开发区规划面积已达3.5万平方公里,圈占的耕地有43%闲置,造成耕地严重浪费。

二、合理利用耕地资源的必要性

(一)合理利用耕地资源是农业发展的需要

当今社会迈入了21世纪,正走向信息化时代,但农业作为原始而古老的产业,有着其它产业无法替代的作用。

1.耕地是食物供应的“基地”

我国85%的食物由耕地提供,95%以上的肉、蛋、奶由耕地提供的产品转化而来。在相当长的时间内,粮食生产将仍是我国农业生产的主体,在21世纪,保障粮食安全是我国农业生产的首要任务。目前粮食问题备受中央关注,据国家统计局公布数据1999-2001年粮食连续3年减产,2002年仍是产不足需,2003年粮食总产4306.5亿公斤,比上年减少264公斤,减少了5.8%,但是粮食需求却不断增加,所以必须要保护粮食综合生产能力。

2.耕地是作物生长的源泉

土地对于一切物质财富的生产,虽然都是不可缺少的必要条件,但是在农业生产中却具有特殊的重要意义和作用。第一,农业是直接利用植物的生命力和太阳能进行生产的部门,这就要求它必须使用大面积的耕地;第二,在其他生产部门中(除采掘业外),土地不过是一个立足和活动的场所,但在农业中,土地不仅是一个立足和活动的场所,而且农作物还以其自身的物理性质、化学性质、生物学性质必须从土壤中吸取营养,供应其生长发育。

(二)耕地是有限、不可再生资源

所有其它生产资料都是人们的劳动可以创造、增加的东西,而耕地则是大自然本身的产物,人们可以改良已有的耕地,也可以把荒山、河滩、沼泽等改造成良田,但不可能创造比土地面积更多的耕地,而且耕地位置不可移动,因此,这就决定了农业生产用地的恢复有很大的地域局限性。所以,耕地是一种特别珍贵、数量有限、不可再生的生产资料,这就要求在社会发展、农业生产中必须特别重视耕地的保护,充分合理地利用好。

(三)耕地是维持农村稳定、社会发展的基础

农业是国民经济发展的基础,我国虽实现了从农产品严重短缺到供求总量基本平衡丰年有余的历史性跨跃,然而我国是一个人口大国,粮食问题始终是各级政府应考虑的战略性问题。因此,农业仍然是我国保持经济发展和社会稳定的基础,仍然要始终把农业放在发展国民经济的重要位置。

我国有8亿人口生活在农村,农村土地实行集体所有制,土地生产是他们主要就业途径和收入来源,只有农村保持稳定才能促进社会的发展。耕地是最基本的生产资料,是农民的命根子,也是生活最基本最可靠的保障,减少一亩耕地,农民就减少一亩生存“地”,就减少一份生活的保障,增加一份社会不稳定因素。耕地保护是保障群众生活的一个突出问题,也是摆在各级政府面前的必须切实予以解决的一个重大而又现实的问题。

三、实现耕地可持续利用的途径

保护耕地数量与提高耕地质量,对于农业生产、社会稳定与可持续发展至关重要。党的十六届三中全指出,“要实行最严格的耕地保护制度,保证国家粮食安全,保护提高粮食综合生产能力,说到粮食,必须以稳定一定数量的耕地为保障”。为切实保护好耕地,维护我国的长远发展,必须从如下几方面着手,保护耕地,实现耕地的可持续利用。

(一)加大宣传力度,提高人们的耕地保护意识

通过电视、广播、报纸等大众媒体,多途径、宽渠道的广泛深入宣传《农业法》、《土地法》、《基本农田保护条例》等与耕地保护有关的法律、法规及保护耕地对耕地可持续利用、人类可持续发展的重大现实意义,让所有人都真正明白耕地是人类之母,是有限资源,意识到当前耕地保护的意义和紧迫性,意识到采取有效措施保护耕地不仅是维护社会长远发展的大事,也是关系到自己切身利益的大事。在全社会形成共同遵守保护耕地的相关法律法规的环境以及以各种实际行动加强耕地保护的良好社会氛围。

(二)加大执法力度,加强耕地监管

1.应加大对国土管理干部的培训力度,提高管理干部的素质,以便及时发现、研究和处理耕地利用与保护中出现的新情况、新问题和对耕地违法现象进行严格执法,促使国土管理干部成为合格的“国土卫士”。

2.国家加强对耕地资源的统一管理,依法管理耕地,特别是基本农田的保护,要切实予以保障,防止出现建设用地审批不严、乱占滥用、破坏耕地和不批就用、多批少用、少批多占等违法、违规行为的发生。

3.对潜在的污染企业进行整改,防止耕地污染事件的发生,同时加大对耕地污染事件的查处力度。

(三)改革征地制度,完善征地程序

1.强化土地利用规划。各级政府要制定土地利用规划,强化规划对建设用地总量的控制,把对耕地占用规模限制在规划数量、范围之内,严禁随意占用耕地行为的发生。因经济、社会发展需要确需调整规划、占用规划外耕地的,必须按法定程序进行,国家重点建设也应尽量节省用地,减少对耕地的征用。同时减少非生产性建设项目占用耕地的审批,比如高尔夫球场等。

耕地保护相关法律法规篇2

一、严禁任何单位或个人，未经批准在耕地上建房。对不符合建房条件和用地规划非法占用耕地的已建成房屋（包括临时搭建简易房屋、构筑物）以及在基本农田保护区内建房的，一律由市国土资源部门责令自行拆除，恢复原状，逾期不拆除的，由市国土资源部门立案查处，依法。

二、严厉打击擅自买卖农村集体土地用于非农业建设和占用耕地进行房地产开发的行为。一经发现，依法查处，没收非法所得，并处罚款，构成犯罪的，依法追究法律责任。市国土资源部门要严格报批程序和依法执行报批制度，严格控制城市居民到农村建房。

三、严格实行基本农田保护“五不准”，即：不准（除法律规定国家重点建设项目之外）非农业建设占用基本农田；不准以退耕还林为名，将平原地区耕作条件良好的基本农田纳入退耕范围；不准占用基本农田植树造林，发展林果业；不准在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖，以及其它严重破坏耕作层的生产经营活动；不准占用耕地新建砖瓦窑，不允许从耕地取土烧砖。

四、禁止任何单位和个人在基本农田保护区建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、堆放固体废弃物或进行其它破坏基本农田的活动，对已造成基本农田破坏的，用地单位和个人应当按照国家、省人民政府的有关规定复垦。

五、禁止农村村民出卖、出租住房后，再申请使用宅基地，农村村民一户只能拥有一处宅基地。每一户用地面积使用耕地不超过130平方米，使用荒山、荒地不超过210平方米，使用其他土地不超过180平方米。村民建住宅，应当符合乡镇土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。

耕地保护相关法律法规篇3

一、关于认识问题——要强化“红线”意识，充分认识加强耕地和基本农田保护工作的极端重要性

西南花木生态产业园违规使用基本农田，对我市的影响，绝不只是一批同志受到处理，受损的也不仅是得胜镇农村经济发展，还使中央和省上对我市的支持、信任被打折扣，使社会公众对我们的执政管理水平产生质疑。希望全市各级政府，尤其是各位政府的首长们，以及土地管理的共同责任单位、相关同志们，认真反思，引以为戒，时刻警醒，进一步提高对耕地和基本农田保护极端重要性的认识。

（一）要从讲政治的高度来认识。党中央国务院对耕地保护空前重视，国家明确要求坚决守住18亿亩耕地这一红线，为此，综合运用法律、行政、经济等手段加强耕地保护，采取了严格的措施。法律方面，《宪法》和《土地管理法》对耕地保护都有明确规定，其中，《土地管理法》第三条规定：“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。”《刑法》第三百四十二条规定：违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。经济方面，国家对占用耕地不仅收取耕地占用税，还需缴纳耕地开垦费、新增费等等。这些法律、政策和经济方面的措施，充分表明国家保护耕地的决心不会动摇，保护耕地的措施越来越严。作为耕地和基本农田保护的责任单位、责任人员，能不能严格执行好法律和政策，这就是严肃的政治问题。因此，大家要具有政治敏感性，增强自觉性。

（二）从粮食安全的角度来认识。近年来，气候危机日益严峻，通货膨胀不断加剧，全球粮食安全担忧再起。中国耕地仅占全世界的10%，而人口却占全世界的22%，13亿人口吃饭问题始终是全世界关注的大问题。现实生活中，由于种粮比较效益低，农民增收难，我市农村外出务工人员多，出现了弃耕现象。因此对还要不要、有没有必要再坚持和强调“严而又严”的耕地保护制度，产生了不同的看法。加上新农村建设和农村产业结构调整的热潮，导致个别地方耕地保护意识不强，轻视、忽略对耕地的保护工作，在发展与保护上没把握好，造成违规占用耕地和基本农田。从全省的情况看，耕地面积非常接近警界线，形势十分严峻。从全市的情况看，虽然耕地面积离警界线还有36万亩的空间，但也不能忽视，必须站在为全省、全国耕地保护大局的角度，站在粮食安全的角度，站在为未来发展留出空间的角度，强化危机意识和责任意识，切实加强耕地和基本农田保护。

（三）从保障发展的角度来认识。保护耕地不仅是国家的要求，也是我市又好又快发展的需要。近年来，我们不断加大耕地保护力度，连续多年实现耕地占补平衡，保持了全市耕地面积和质量的稳定。同时，通过把土地整理融入新农村建设，改善了农村生产和生活条件，取得了显著成效。随着今后耕地保护工作的不断深入，这种作用会更加显现。都说“保耕地、保发展是难以破解的矛盾”，但大家更要清醒地认识到，保护好耕地也是保障发展的有效手段。耕地保护好了，就能为做好规划修编创造条件，就能更好地争取省上的支持，进而为保障我市经济发展营造良好的环境，赢得工作的主动。随着我市“四个四”发展战略的推进，用地保障的任务还很重，耕地保护压力越来越大。因此，大家一定要辩证地看待耕地保护工作，从思想上要消除认识上的偏差，变被动保护为主动保护，实现“双保双赢”。

二、关于责任问题——要明确管理之责，全面落实基本农田保护的主体责任和共同管理责任

在耕地保护的责任问题上，有的干部，甚至领导干部错误地认为，耕地保护是国土部门的事，是农业部门的事，不是领导的事。《土地管理法》、《农业法》以及《基本农田保护条例》有明确规定，各级政府是土地管理和耕地保护的责任主体，各级政府主要负责人是土地管理和耕地保护的第一责任人，相关职能部门要承担起基本农田保护的监督管理责任。在此，我重点就区县人民政府和相关部门耕地和基本农田保护责任予以明确，请认真对照落实。

（一）区县人民政府的职责：第一，要将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划，作为政府领导任期目标责任制的一项内容，纳入对各乡镇和区县有关部门的年度目标考核。第二，要按照省、市下达的耕地和基本农田保护目标任务，指导土地行政管理部门将保护目标责任分解落实到乡镇。第三，要编制基本农田保护规划，制定保护措施，落实保护责任，确保土地利用总体规划确定的本行政区域内的基本农田数量不减少。第四，要对划定的基本农田保护区设立保护标志，予以公告；没有保护标识或者标识损坏的，要抓紧补设，特别是公路线的基本农田要抓紧设立标识。第五，要建立健全基本农田日常保护和管理的长效机制。第六，要组织开展对耕地和基本农田保护工作的检查、问责。为督促各区县政府履职到位，市政府决定，各区县人民政府于每年的6月30日和12月31日前将履职检查情况书面上报市政府。

（二）相关部门的职责：国土部门要建立基本农田保护图、表、卡、册等档案，做好基本农田的保护和监管，对违法占用基本农田的行为，要会同有关部门进行查处，并会同农业部门做好基本农田保护区划区定界；农业部门在农村产业结构调整中，不允许占用耕地和基本农田，要建立基本农田地力与施肥效益和长期定位监测网点，定期向本级人民政府提出基本农田地力变化状况报告以及相应的地力保护措施，会同国土部门做好基本农田地力分等定级，并建立档案。林业部门在植树造林、园林发展中，要避开基本农田，不能牺牲基本农田发展林业。发改部门在项目立项、备案时，要避免占用基本农田；住建部门在制订城镇规划时，要做好和土地利用总体规划的衔接，办理项目选址时，要避开基本农田；环保部门要做好基本农田环境污染监测、评价工作。

责任制建立起来后，必须认真抓考核，抓督查，责任不落实或落实不到位的要追究责任人的责任。对基础工作这一块，各区县和乡镇政府必须在7月30日前对本区域内基本农田保护工作进行自查并完善，市政府将于8月31日前对全市基本农田保护工作进行检查验收。凡基础工作检查不过关的，年终考核扣减相应分值，不列入一、二等奖范围。

三、关于监管问题——要加大查处力度，严厉打击违法占用破坏基本农田的行为

当前，土地监管力度越来越严，既有卫星“天上飞”，又有执法人员“地上查”，还有各大媒体和社会公众的监督。我们必须主动作为，强化监督，提前预防。

（一）要认真落实项目审查和动态巡查，把好“预防关”。我市地处西部欠发达地区，存在一定程度的“招商饥渴症”。各区县、乡镇从招商项目洽淡开始，就应当考虑符不符合土地利用规划，会不会违法占用基本农田，不要因招商而“遭伤”。各区县、乡镇要定期不定期地组织共同责任单位，加强动态巡查，及时把违法占用基本农田的苗头消除在萌芽状态。

（二）要引导社会各界参与，把好“监督关”。在监督上，仅靠执法部门的力量也是有限的，必须广泛引入耕地保护的社会监督机制，及时发现和纠正乱占耕地的违法违规行为。一是各区县、乡镇可以聘请特邀监察员，邀请社会各界包括人大代表、政协委员作监察员，定期听取他们对加强耕地保护工作的意见和建议，邀请他们参与耕地保护监督检查和基本农田划定以及补充调整工作。二是可在农村设立监督员。每个行政村都设立一名监督员，负责本村的耕地保护监督工作，发现违法情况及时报告，国土资源部门查实，可给予一定的物质奖励。三是加强社会舆论监督。各区县、乡镇要加强与新闻媒体的联系，对耕地违法案件要进行公开曝光，以舆论导向取得社会对耕地保护工作的支持。

（三）要发挥案件查处的震慑作用，把好“查处关”。要以卫片执法和土地例行督察为契机，以查处涉耕地涉基本农田违法案件为重点，整合国土、农业等部门的力量，进一步加大土地执法力度，对违反耕地保护政策、破坏耕地和违法占用耕地的典型个案，不管涉及什么单位、什么个人，都要排除阻力，敢于碰硬，做到大案小案一起查，干部违法从严查，违纪违法案件公开曝光，对涉嫌犯罪的人和事，该移送的坚决移送司法机关。

四、关于领导问题——要加强组织领导，不断提高依法行政水平

耕地保护是一项复杂的社会系统工程，涉及面广，政策性强，只有加强领导，加强学习，加强廉政建设，不断提高工作水平，创造性地开展工作，才能更好地完成工作任务。

（一）要加强学习。学习是正确履职、依法履职的必要手段。我们所处的时代是解放思想的时代，但解放思想并不意味着不遵守法律法规。西南花木生态产业园违规使用基本农田，暴露出法律意识淡薄，没有意识到违规占用基本农田会造成什么样的后果。在新形势下，国土资源管理法律性和政策性强，业务知识更新快，迫切需要我们的广大干部特别是政府“首长”加强学习。市国土资源局专门制发了《国土资源管理法律法规》简明读本，由以庄书记和国强市长作序，就是以最简洁的方式告诉大家什么能办、什么不能办、办了会有什么后果，《读本》已经下发到了乡镇一级领导干部，请大家回去后认真学习。同时，要经常向各级党政“一把手”汇报国土、农业等部门的工作，向他们“灌输”新政策、新要求，以求做到科学决策、依法依规办事。

（二）要发挥整体联动功能。各区县和乡镇的耕地保护工作，不能仅停留在文件上，停留在成立领导组上，要使耕地和基本农田保护共同责任单位动起来，该建的例会制度要建立起来，该实行的共同检查制度执行起来。国土、农业、林业、环保、发改、住建等各有关业务部门要从大局出发，多沟通，多参与，多配合，如果出了事情，履职不到位也同样会受到查处，所以大家要齐心协力，共同做好耕地保护工作。

耕地保护相关法律法规篇4

关键词：城市化建设；耕地保护；对策与建议

1前言

改革开放30多年来，我国城市化以空前之势兴起，进入了快速发展时期。城市化发展迅速提高了我国的经济实力。但是，在城市化水平快速提高的过程中，城镇数量急剧增加，城市用地规模扩展迅猛。城市扩展占用的土地中包含了一部分耕地，导致了我国耕地资源的数量和质量随着城市化水平的提高而降低。如何协调城市化与耕地保护之间的关系已成为人们关注的焦点。

2我国目前城市化进程中耕地保护存在的问题

目前我国正处在城市化快速发展时期，对于城市化的发展过程中的耕地保护问题，近年来，国家做出了不懈的努力，推进了耕地保护事业。但是我国耕地保护面临的形势依然十分严峻。

（1）对耕地保护认识不到位广大干群众没有真正意识到我国耕地问题，珍惜和合理利用土地、切实保护耕地的观念不牢固。

（2）土地总体利用规划与城市总体规划难以协调城市土地利用效率低下，土地利用集约度低，城市化发展以外延式为主，从而占用一部分耕地。很多城市的城市规划与土地利用总体规划在时间、空间的基础内容等方面难以统一，在实际运作中不可避免的出现衔接不够、协调难度大的问题。由于城市土地利用规划的不完善，导致城市土地利用管理失控，各项土地利用活动无章可循、盲目发展，城乡建设用地粗放，土地闲置现象严重，土地利用率低。很多地方出现了诸如：脱离实际扩宽马路、大广场，城镇建设盲目外延扩张；农村居民点建设布局分散，用地超标，一户多宅、空心村、闲散地大量存在；乡镇企业布局分散，用地规模过大等问题

（3）我国城市化进程中的耕地保护制度体系存在漏洞，耕地保护政策不完善迄今为止我国尚未建立起真正意义上的耕地保护制度，现有的耕地保护政策在耕地的产权、征地和补偿、土地流转、土地用途管制、耕地总量动态平衡及基本农田保护等方面都存在着缺陷。耕地保护制度的欠缺是导致政府不合理征用土地和农地流失严重的根本原因。

（4）我国耕地保护中的土地管理体系不规范，管理水平低，部分地区政府对城市化进程中的耕地保护不够重视由于我国土地管理体制中的缺陷，导致一些土地管理规章制度在部分地区不能得到有效地实施。还有部分基层政府领导不能正确处理经济建设与耕地保护的关系，旧的土地管理方式和土地利用方式仍制约着耕地保护工作。他们往往把发展经济放在首位，以牺牲耕地、牺牲农业、牺牲农民利益而保经济发展。他们只考虑本地局部利益，不考虑国家的整体利益，大量占用耕地，发展经济。开发区数量过多、大量建设基础设施，规划设计上片面强调环境优雅，却不注重节约集约用地、不强调容积率，由此造成了大量土地的低效利用、闲置和浪费。

（5）缺乏有效的耕地保护监督机制，在耕地保护方面的法律法规建设也不完善我国目前仍没有一个完善的耕地保护监督机制，不能及时了解城市化发展的过程的耕地利用耕地状况制定相应的城市发展规划，解决城市化与耕地保护的矛盾。耕地保护法律法规政策的不完善使得一些违法占用耕地，胡乱扩张的行为不能得到有效地制止，成为导致城市化与耕地保护矛盾的因素之一。

3发展城市化建设。保护耕地应采取的措施

针对目前我国已面临耕地不断减少的严重威胁，保护耕地是我国～个基本国策，必须制定相应的政策和采取有效措施，既加快城市化进程，又切实保护耕地。建议采取以下措施。

3.1深化土地使用制度改革，建立土地集约化利用指标体系

通过供地机制的变革与创新，从根本上解决乱占滥用耕地的问题，进而推动建设用地内涵挖潜和集约利用。通过调查研究，尽快建立适合我国国情的土地集约化利用指标体系，在指标体系中体现城市人均用地标准、城市容积率、城市土地产出效益等。使所建指标体系既有利于城市化建设，又有利于集约利用土地，既达到发展建设的目的，又起到最大限度地节约用地的作用，缓解建设用地和保护耕地的矛盾，变矛盾为协调和统一。

3.2做好城市土地利用规划

土地利用总体规划是国家调控土地的基本手段，通过分析土地利用现状和土地潜力，科学地预测未来土地需求，调整各类用地结构和数量，从而综合平衡土地供需形势，达到宏观调控土地的目的。城市规划是根据城市经济、社会发展的需求，在研究城市密度的前提下，对城市空间布局和城市形态的总体设计，并通过城市土地利用规划来落实。必须将城市规划与土地利用总体规划衔接起来，贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持“一要吃饭、二要建设”的基本方针，实现可持续发展的战略。

3.3控制乡镇企业的发展，避免乡镇企业占用过多的耕地

由于城市化的发展，人、财、物等资源必然流向城市，通过城市基础设施、资金、技术以及服务等便利条件引导分散的乡镇企业向城市集中，可以避免乡镇企业遍地开花，占用过多的耕地，达到节省建设用地，减少环境污染的目的。

3.4挖掘城市存量土地的潜力

城市的发展建设要立足我国的基本国情和社会经济发展水平，更多地通过实施旧城改造，确定以内涵为主的城市发展方针，充分挖掘尝试存量土地的潜力，加强基础设施建设，提高土地容积率、产出率，增加城区容量；搞好城市规划工作，坚持城市建设不求最大，但求最佳的原则，利用市场机制不断调整区域城市结构、城市用地结构和用地布局，考虑城市、集镇相互协作，取消重复设置，减少城市化过程中不必要的耕地浪费。把粗放型土地利用方式转变为集约化经营土地。实现耕地总量动态平衡目标服务。

3.5改革现有不利城市化发展和土地集约利用的政策

制定出一系列发展城市化建设的政策，以利于技术、资源和人才的流动。如改革城市户籍制度。凡是基本上放弃农业生产，脱离农村，在城市做工、经商、经营企业，并成为自己和家庭的生活来源；长期居住城市并有自己住房，或有能力长期租住房屋的农村居民，应该改变户籍关系，变农村户口为城市户口，享有同其他城市居民同等待遇。对于已经获得城市户口的原农村居民，不再作为农村居民，也不再作为农村集体经济组织的成员，并收回分配的责任田或口粮田。同其他城市居民一样，脱离土地，特别同耕地的直接联系等。

3.6依靠法律、法规制止城市化发展过程中出现的对耕地保护不利的方面

对于城市化发展中对耕地保护不利的方面，必须依靠教育，法律、法规，严格审批手续，采取经济、法律和行政手段，保证城市化的健康发展。对重复、潜力挖掘不够等乱占耕地的项目则严格禁止，防止借城市化发展理由使耕地资源大量流失。

耕地保护相关法律法规篇5

【关键词】西部生态；退耕还林还草；法律保障

一、西部退耕还林还草取得的成就。

退耕还林还草是党中央、国务院为改善生态环境，促进社会经济可持续发展的重大战略决策。自1999年开始试点以来，工程进展总体顺利，成效显著，举世瞩目。

1、造林面积快速增长，局部地区生态环境明显改善。

退耕还林还草工程自1999年在陕西、四川、甘肃三省率先试点，2000年试点工作正式启动，范围涉及25个省区和新疆生产建设兵团，2003年退耕还林工程任务达到高峰。2004年国家对退耕还林还草任务进行了结构性、适应性调整。西部12个省区（含新疆生产建设兵团）共完成退耕还林任务206·43万公顷，占退耕还林工程总造林面积的57·85%。2007年退耕还林工程向着完善政策、巩固成果、确保质量的方向稳步推进，造林任务重点转向荒山荒地造林。1999年-2008年，全国累计实施退耕还林任务4.03亿亩，其中退耕地造林1.39亿亩，荒山荒地造林2.37亿亩，封山育林0.27亿亩。退耕还林工程造林占同期全国六大林业重点工程造林总面积的52%,相当于再造了一个东北、内蒙古国有林区[1]。

十年来，通过大规模的退耕还林还草，占国土总面积82%的工程区森林覆盖率提高了2个百分点。工程实施的一些重点地区，如内蒙古提高近4个百分点，陕西延安市提高近25个百分点[2]。水土流失和风沙危害得到遏制明显减轻，提高了水源涵养能力。

2、农民收入增加。

退耕还林政策补助已成为当前退耕农户收入的重要组成部分。凡是有退耕还林还草任务的农民，不仅有了可靠的粮食供给、现金补助，还能腾出富余劳动力从事多种经营和副业生产，开辟新的增收渠道。

实施退耕还林等生态工程以来，西部地区贫困县贫困人口数量明显下降，生产生活条件明显改善。退耕还林改变了长期以来广种薄收的习惯，有效地调整了不合理的土地使用模式，优化了农村产业结构，带动了各项社会事业的发展[3]。

3、农民生产方式、生活方式发生变化。

退耕地区广大农户的生产生活方式也发生了新的变化，粮食生产由开山种地、广种薄收向精耕细作、少种高产转变；生产结构由以粮为主向多种经营转变；畜牧业生产由自由放牧向舍饲养畜转变；生产方式由小农经济向市场经济转变，就连农民生火做饭也越来越多地用上了沼气。

二、西部退耕还林还草过程中出现的问题。

1、退耕还林还草的绩效考核缺乏监督机制。

退耕还林还草的验收标准是面积计算。那么在田退耕后，栽树种草之后，到底有没有效益，是否达到生态保护的标准，是否有较高的成活率呢？答案却是不一定的。所以，对于退耕还林绩效考核，缺乏一个有效的考核机制。有的地方树苗种上之后，能不能活，没人管。只见树木，不见森林。究其原因主要有：一是农户欠缺主动性。由于缺乏明细的退耕还林绩效考核指标，农户管理缺乏主动性。甚至很多退耕农户只管拿补偿金，今后有没有收益则不闻不问。有的退耕农户甚至怀有“如果没有收益，再改种粮食”的想法；二是退耕户林草管理水平良莠不齐。不管是经济林还是生态林5~8年后效益不佳。特别是经济林，5年后不能见成效，很难做到“退得下、还得上、不反弹、能致富”；三是缺乏科技指导，退耕还林没有配套科技推广、病虫害防治和后期管护等科技项目支撑，直接影响退耕还林质量和后期效益的发挥。同时，《退耕还林条例》规定坡耕地还林地禁止林粮间作，这对经济林和兼用林后期管理很不利。大多退耕户只顾眼前利益，不注重后期管护投入，每年只被动地对退耕林木进行夏、秋两季的除草，未完成修枝整形、病虫害防治和肥水管理等工作，5~8年后难以发挥其经济效益。[4]

2、退耕区农民生计与发展问题。

西部退耕区兼具生态功能区和欠发达地区的双重特征，有些地方农民的温饱甚至得不到满足，在这种情况下要求他们去改善生态、保护环境着实艰难。特别是退耕后实行生态移民的农民，既没有在新环境下的生存技能，又没有了原先的土地可以耕种，成为非农、非工、非商的特殊群体。由于国家实行一系列的粮食直补，在粮价、其他农副产品的市场价格上涨，而退耕还林还草补助标准不变的情况下，导致退耕还林比不上种植粮食，农户自发的自利行为会促使退耕农户选择种植粮食或其他农副产品。

我国粮食价格从2003年开始上升，2004年涨幅迅猛。根据国家统计局公布的《2004年国民经济和社会发展统计公报》，全国居民粮食消费价格指数（cpi）比2003年上涨26·4%。就在这个时候，国家调整粮食补助政策，粮食补助改补现金。即退耕还林按每公斤粮食折资1·4元、退牧还草每公斤饲料粮折资0.9元计算，对省级人民政府包干。粮食补助资金不足的，首先由以前年度兑现时节余的以丰补歉资金解决；仍有缺口的，由地方财政筹资弥补。粮食补助改补现金后的具体补助标准，按照补助水平不降低的原则，由省级人民政府根据当地实际情况确定。[5]实际上是退耕比不上种粮食。这是一种将市场粮价风险转移给退耕农户的做法，降低农户退耕还林的积极性，大大弱化了补偿政策的激励作用。在这种情况下，退耕区农民复耕的可能性很大。

3、西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等。

西部按照国家要求在为保护、治理、修复西部生态，为东南沿海地区乃至全国做出积极贡献的同时，也付出了放弃许多发展机遇的沉重代价。然而，确定生态效益的经济价值是一个世界性难题，虽然一些人也曾尝试对生态系统、生物多样性等进行了经济价值估算，但是要准确估算退耕还林还草工程的经济价值，难度则要大得多[6]。正因如此，西部退耕区的农民无法得到对等的利益补偿。

除上述原因之外，西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等还体现在：

（1）补偿期限短。尽管国家把退耕还林补偿周期延长到16年，但是改善生态环境需要的是几代人的努力，16年对于退耕还林还草来说并算不上一个充足的期限的。加之西部各地生态状况亦存在差异，更不可一概而论。

（2）补偿金额低。国家补偿在2007年进入第二周期，即只补偿现金。与2002年粮食补贴每亩地100公斤相比，西部黄河流域每亩地有65公斤的粮食产量差距得由农户自己承担[7],另外，粮价的上涨让农民承担的损失进一步加大。

（3）补偿缺项。补偿标准中只考虑退耕农民的直接损失，没有考虑退耕农民间接损失。如转换身份需要学习新的劳动技能的所花费的费用，即没有为退耕农民长远生计作打算。

4、退耕农民尚未完成价值观念的转变。

退耕农民的环保观念还远远不能跟上保护生态环境的需要。农民文化素质与生态环境建设与保护的要求有较大差距，没有建设生态家园的内在驱动力。不仅农民个人，甚至一些地方政府也并未真正理解退耕还林还草的生态意义，而是把它理解为国家的扶贫项目，把退耕还林还草政策补助款当成扶贫款。

三、法律对退耕还林还草工程的重要性。

1、通过法律，退耕还林还草、可持续发展的观念得以宣传和普及。

新世纪初我国实施的六大林业重点工程是再造秀美山川的伟大壮举，是实施可持续发展战略的重要步骤。退耕还林还草工程是六大工程的重要组成部分，可持续发展是一种新的道德观念和生活方式。我国退耕还林还草工程实施的时间还不长，西部人民对可持续发展认识还不准确，想让它成为西部人民的自觉意识，需要借力于法治。法治较之道德教育具有强制性、普遍性、权威性等特点，通过法律的指引、教育、规范等作用，可以加速人们纠正错误认识、建立新认识的过程。因此，在各项立法中，可持续发展观念应成为明确的指导思想，成为我国法律的基本原则之一，体现在各种规范性法律文件地制定中。进而以法律的形式宣传退耕还林还草工程。

2、建立完善的法律体系是退耕还林还草、可持续发展的依据。

退耕还林还草是我国生态环境建设的历史性突破，是实现西部地区可持续发展的重要保证。立法是退耕还林还草、可持续发展战略的政策定型化、法治化的途径，是其付诸实施的重要依据。加快与可持续发展有关的立法，完善退耕还林还草和资源保护立法，并通过对社会、生态、经济和科学方面原则的综合分析，把可持续发展的原则纳入经济发展、社会保障等立法中。另外，退耕还林还草、可持续发展要求某些现有权利义务的重组和调整，而这种权利和义务结构的重组和调整又必须依靠法律。

3、强有力的法律监督是退耕还林还草目标实现的保障。

退耕还林还草是加强西部地区生态环境建设和保护的重要举措，也是贫困山区农民脱贫致富的新途径。我国已逐步建立起与西部大开发有关的法律法规体系，譬如，《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国水土保持法》等12部法律法规，就从根本上为中华民族实现山川秀美，实现可持续发展确立了基本的制度保障。所以，我们必须依靠法律制度去解决西部地区的生态环境保护问题[8]。但只有这些相关立法落到实处，发挥其应该发挥的作用，退耕还林还草才能从根本上达到目的。因此，在退耕还林还草实施过程中还必须做到有法必依、违法必究、执法必严，建立强有力的法律监督体系。

四、对策建议。

1、对与西部地区退耕还林还草相关法律法规进行完善。

（1）明确退耕还林还草与农牧民原签订的土地经营合同中的权利义务。退耕还林还草并不是对原有土地承包合同的否定，只是国家行使土地用途管制权的具体表现，因为原土地承包关系、承包期限并没有改变，承包人仍享有在该土地上种植和收益的权利[7]。必须依据有关法律规定和各地情况，营造一个有利于退耕还林还草的法治环境，切实保障退耕还林还草决策措施的实施。

（2）在《退耕还林条例》中增加退耕农户对林产品的处置权。现在退耕农户对生态林的处置权是受到法律限制的，不经政府许可，不得任意砍伐森林，从而导致种植生态林对农户缺乏激励。生态林处置权的残缺使农户对生态林未来收益预期变得不确定，严重抑制了农户种植生态林的积极性，允许退耕农户自由处置所种植的经济林才能真正体现《退耕还林条例》规定的“谁造林、谁所有、谁收益”的原则[9]。

（3）必须完善环境保护法律机制。我国已初步建立了以《环境保护法》为基本法，以环境保护管理单项法律为内容的国家法律体系。但环境保护的法律控制和协调能力还不够，必须从如下几个方面进一步完善：a.法律体系自身内部的协调，消除内部矛盾；b.环境法律体系必须与市场经济相协调；c.环境立法必须与环境执法相协调；d.国内环境法必须与国际环境法相协调[10]。

（4）加强法律制裁力度。环保观念的不足必然影响到相应执法的力度，为此应该进一步健全执法机构，改善执法条件，强化执法手段，提高执法人员素质。同时理顺环境执法体制，解决执法机构之间的职责划分不清的问题，尤其要建立有效的执法监督机制，切实规范环境执法行为。还需要加大加强现场执法，严肃查处各种违法行为，推行环境执法责任制度。如我国新修改的《刑法》特别设立了“破坏环境资源保护罪”，对故意或过失实施了污染环境、破坏资源并造成了人身伤亡或公私财产严重损失的各种犯罪行为，规定了相应的刑事责任。类似举措实为当今退耕还林还草、可持续发展之必需。

2、对部分不合理法条进行修改。

（1）有针对性地放宽林粮间作。林粮间作具有很好的生态优势。

结合林粮间作的生产实践，通过实验研究，认为林粮间作具有：林果带距小，对农作物的防护作用优于其它防护林；林粮立体种植，对光、热、水等自然利用充分；林粮根系分布不同，可以全面利用土壤养分；林粮优势互补，可以获得良好的经济效益[11]。建议相关立法机关在听取林业专家意见的基础上，修改《退耕还林条例》，适当放宽退耕地林粮间作政策。当然，对于不适宜林粮间作的退耕还林地禁止任何形式的套种。

（2）退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。改变现有补助标准为固定现金的政策，退耕换还林还草补助要根据当年的粮价上涨幅度和退耕地的最低产量、退耕面积对退耕农户予以补贴，实际这是一种保护农户利益不受损失的政策。如果农户没有退耕而是种粮，则会从粮价上涨中获取多余的利益，而且由于粮食实行保护价收购政策，即使粮价下跌，农户种粮也不会形成太大的风险。所以，退耕还林还草补助盯住粮价，这与退耕还林政策的初衷是一致的，即“粮食换生态”[12]。

3、用法律保障退耕还林还草相关机制的建立。

退耕还林还草工程实施十年有余，建立各类相关的后续机制已被人们提上日程，主要有：

（1）生态补偿机制。建立生态补偿机制，即市场化运作方式保障退耕还林还草实施。不仅使退耕农户的损失得到最大补偿，而且可以保障生态建设有稳定的资金渠道[13]。

（2）后续产业的发展机制。发展后续产业是退耕还林还草成果得以长远保障的途径，是促进农民增收、实现“退得下、稳得住、能致富、不反弹”的根本措施。

（3）退耕还林还草的绩效考核机制。制定退耕还林还草工程的绩效考评的指标体系，才能从根本上实现保护生态环境，人与自然可持续发展的最终目的。

上述相关机制的建立完善，不应该只是林业、农业等部门的职责，法律也应发挥自身引导和保障作用。建议立法机关制定相关规范性文件使该类制度能够有法可依、执法必严、违法必究。

【参考文献】

[1]李育材（国家林业局副局长）：在退耕还林工程建设10周年总结大会上讲话，2009-9-9.

[2]秦玉才（国务院西部开发办农林生态组组长）。巩固退耕还林成果解决退耕农户长远生计（答中国政府网记者问），2007.9.19.

[3]退耕还林工程简报。国家林业局退耕还林办公室，2008.14（总124）。

[4]陈祖海。退耕还林后续政策研究。科技创业，2006.10.

[5]政策要览。农村工作通讯，2004.11.

[6]黄富祥，康慕谊，张新时，退耕还林还草过程中的经济补偿问题探讨。生态学报，2002.4.

[7]郭明瑞，唐广良，房绍坤。民商法原理[m].北京：中国人民大学出版社，1999.

[8]宋才发。西部民族地区退耕还林还草的法律保障探讨。

[9]国务院。国务院关于完善退耕还林政策的通知，2007.8.9.

[10]宋才发。实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考。西北第二民族学院学报，2003.1.

[11]高椿翔，高杰，邓国胜，焦桂英。林粮间作生态效果分析。防护林科技，2000.3.