财政政策局限性范文

关键词：公共教育财政支出；决策权配置格局

公共教育财政资金是公共资金，是所有纳税人的支出，如何使公共资金配置更能体现财政的公共性和教育的公共性，公共教育财政支出决策权是关键。决策权并不是抽象的概念，关键看谁拥有决策权（即谁有权配置公共教育财政资金）。因为决策权配置格局影响着公共教育财政支出的决策行为选择，决定着财政支出公共性能否实现及其实现的程度，决定着公众对公共教育财政支出意愿的实现程度，因而，决策权配置格局是其最核心的问题。

一、决策权配置的认识假设

决策权配置的关键是谁拥有决策权，这就需要了解有关拥有决策权的“人”（政府即组成政府的人）及影响决策的“人”的认识假设。

1.经济人假设

“经济人”范式是公共选择理论建立的一个统一的有关经济和政治这两个市场上的个人行为模型。公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场上活动的主体是消费者（需求者）和厂商（供给者）。在政治市场上活动的主体是选民、利益集团（需求者）和政治家、官员（供给者）。在经济市场上，人们通过货币选票来选择能给他带来最大满足的私人物品。在政治市场上，人们通过民主选票选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。前一类行为是经济决策，后一类行为是政治决策，个人在社会活动中主要是要做出这两类决策。对同一个人的活动行为在经济市场和政治市场上是相同的。没有理由认为同一个人会根据两种完全不同的行为动机进行活动；同一个人在两种场合受不同的动机支配并追求不同的目标，是不可理解的，在逻辑上是自相矛盾的。他们从自己的偏好和效用函数出发，从交易活动中寻求和创造使自己获利的机会。这种“经济人”范式扩大到个人在面临“非商品”选择时所采取的行为和态度，即个人参与政治活动的目的也是追求个人利益最大化，也以成本—收益分析为根据。贯彻在这一模型中的原则是：人就是人，人并不因为有一个总经理职位，或拥有一个部长头衔就会使“人性”有一点点改变。假如有可能：他宁可选择能为自己带来更大个人满足的决策，这些满足包括物质上的满足和纯粹心理上的满足。

2.利益集团假设

利益集团(interestgroup)又称压力集团(pressuregroup)。通常被定义为“那些有某种共同的目标并试图对公共政策施加影响的个人的有组织的实体”。利益集团可以由普通公民、非赢利性的组织、公共部门组织组成，也可以由寻利的厂商组成。由于利益集团（或组织）的存在是为了增进其成员的利益，有共同利益的个人或企业组成的集团通常总是有进一步增进这种共同利益的倾向，个人可以通过代表其利益的集团来实现增进他的个人利益。因而这种有共同利益的个人组成的集团谋求的是集团的共同利益的阐述，实际上是“个人行动的目的是追求他自身利益最大化”命题的推广。

利益集团的规模与组织结构差异影响着该利益集团行动的效果。对此，美国马里兰大学的经济学教授奥尔森在他所著的《集团行动的逻辑》一书中指出：就集团行动的效果——提供的公共物品的数量接近最优水平或增进集团利益来说，小集团和比大集团更有效。奥尔森是根据获取物品所需用的成本与分配给集团成员的利益的关系对这种关系的认知程度来分析集团规模与其行动效果的。

利益集团的寻租竞争导致不同利益集团施加政治压力生产函数的大小不同以及集团生产压力的效率不同。所谓寻租竞争是指一个分利集团或利益集团寻求国家权力的支持而获得租金时，会损害其他利益集团的利益，因此其他利益集团为了保护自己的利益也会寻求国家权力的支持来阻止前一个集团的寻租行为。寻租竞争的结果取决于寻租竞争中利益相反的集团的力量的对比，力量强的往往是赢家。集团寻租竞争的过程即是压力集团对政治影响的竞争过程以及导致的收入再分配过程。对此过程的描述，贝克尔模型尤其是贝克尔提出的政治影响函数和生产函数作了具体的阐释。

二、公共教育财政支出决策权配置新格局的构建

从拥有决策权的“人”（政府即组成政府的人）及影响决策的“人”的认识假设的分析可以看出，在政府、组成政府的人及影响决策的“利益集团”的“经济人”假设的前提下，政府公共权力的使用及公共事务决策不可能真正保证符合公共利益，因而需要有更广泛的利益主体参与公共事务的决策，即公共决策。公共决策是以个人权利为基础，通过公民的“政治选票”来表达自己的意愿，作为公民的基本权利，无论其财产状况如何，在参与决策时，其权利是平等的。从公民与政府的关系来看，政府权力是公民委托的结果，政府本身只是公共利益需要的一种制度安排。因而在公共教育决策权配置格局中，不同社会阶层的公民都应有属于自己的位置。

1.对现实决策权配置格局的理性分析

(1)反思与质疑。即对过去的反思以及对当前教育财政支出决策权政府单一拥有格局的质疑。在传统的认识中，教育财政支出的决策权只属于政府，尤其是受高度集中的计划经济体制的影响，人们对教育财政决策权配置格局的认识形成了一个思维定势，认为政府是理所当然的合法的决策者，决策权天经地义地属政府独自享有。尽管建国以来，在教育财政支出决策中出现多次失误，但很少有人去质疑政府部门享有决策权的合理性。至于公众对决策的愿望祈求，常常被认为是没有政治觉悟、缺乏全局观念的想入非非。公众自己根本不知道去争取那些本应自己也有份的决策参与权。

事实上，理性审视目前教育财政支出决策权配置格局可以发现：教育财政支出的决策权仅仅是政府单一决策主体的强势主导决策权。这种决策权配置格局往往是在强化政府的相对自主权和权力，从而强化了政府对教育财政支出的干预和矛盾的压制，这样的决策权配置格局当然就成为政府政治支持的一种手段，而不完全是满足公众教育需要的途径。同时，政府单一主体强势主导下的决策权配置格局堵塞了社会不同利益主体参与决策愿望诉求的渠道，从动态观点看将会带来巨大的社会成本。

(2)公众对决策权配置格局有了相当的愿望诉求。这是从臣民社会到公民社会所形成的特征，相对于臣民社会来讲，公民社会中的公众具有更多的权力。公民社会中的公众，一方面向政府纳税，另一方面体会到自己作为委托人应有的基本权利，可以向政府表达自己对公共支出的意愿。因为公民社会是纳税人权利与政府权力相互制衡的社会。中国已经告别了臣民社会，开始进入公民社会，人民做了国家的主人，尤其是发端于20世纪80年代中期的基层民主制度建设表明，公众的权利意识逐渐觉醒。公众作为公共教育资源的供给者，不仅关心如何花自己的口袋中的钱，而且还关心政府如何去花自己交纳给政府的钱（税款、公共资金），并把政府的公共支出与自己的利益联系起来。公众参与决策的民主意识及要求正在加强，这是公共教育财政决策权配置格局中不能无视的现实。

(3)政府选择决策与非政府选择决策的关系成为凸显问题。这是公共教育权力变迁对决策权配置格局的调整形成压力所致。改革开放以来，我国高度集中的公共教育权力开始了结构性变迁的过程，高度集中的公共教育权力开始转移。表现在纵向上，公共教育权力体制内部由中央政府向地方政府、下级组织机构和学校下放权力；在横向上，公共教育权力体制内向体制外部的社会领域和市场领域转移权力。公共教育权力向纵向、横向的转移，形成了不同的利益主体和教育决策主体。公共教育权力的变迁，在教育领域逐步形成了政府力量、市场力量和社会力量之间的相互博弈的格局，不同利益主体对教育利益有着不同的愿望、诉求，这样就使得政府选择决策与非政府选择决策的关系成为凸显问题，各个利益主体对教育利益的愿望、诉求形成了对公共教育财政支出决策权配置格局调整的压力。通过格局的调整，以实现公共教育财政资源在不同利益主体之间、地区间、城乡间的均衡配置。

(4)我国公共教育财政资源配置的现实缺陷的存在。我国目前公共教育财政资源配置出现的总量不足、结构不合理、配置效率低下等问题，也构成了人们对公共教育财政支出的决策权配置格局的质疑基础。现实决策权配置格局无法真正实现公共教育财政支出的目的已是不争的事实。

2.决策权配置新格局的构建

目前的公共教育财政支出的决策权配置政府单一格局既然无法实现公共教育财政支出的公共性目的，构建新的公共教育财政支出的决策权配置格局已成为必然。

(1)决策权配置新格局。适应公共教育财政支出的决策权配置新格局应是政府主导而非政府主宰，使社会各个利益集团对公共教育财政支出的愿望诉求获得充分体现的、多元利益主体实质性共同参与的决策权配置格局。公共教育财政支出的决策权配置的新格局相对于目前的决策权配置格局来讲，不是要否定政府在公共教育财政支出中的决策权，而是要使政府在这个决策权配置格局中给予准确的定位，政府在决策权配置格局中是主导而不是主宰。公众实质性参与是使社会各个利益集团对教育财政支出的愿望诉求真正得到体现，并非以普遍的公共选择来代替政府在决策权配置中的地位。构建这种新格局的目的在于：最大限度地体现了公共教育财政支出的公共性。

(2)构建决策权配置新格局的依据。第一，社会转型期教育利益集团的凸显。从社会分层理论来看，在高度集中的计划经济条件下，我国的社会利益集团的界限并不十分明显。社会的转型，促使不同教育利益集团凸显出来。对于现时期利益集团的界定有不同的说法。这里我们从公共教育财政支出受益的角度将我国目前的教育利益集团划分为政府、城市居民、农村居民、流动人口四大类。不同的利益集团对公共教育财政支出有着不同的愿望诉求，同时在公共教育财政支出决策权配置格局中处于不同的地位，扮演着不同的角色。政府和城市居民处于相对强势的地位，而农民虽然是中国最大的社会群体，但在公共教育财政支出的决策中处于相对弱势的地位。流动人口是个新生的社会群体，而在目前公共教育财政支出政策中属于受损的群体，是应当引起关注的利益群体。第二，突破现有决策权配置格局局限的需要。现有的决策权配置格局无论是从理论上还是从实践上分析，都有很大的局限性。从理论上讲，在公共教育财政支出的决策权配置格局中，政府单一决策主体存在着局限性。首先，政府有限性存在。有效的政府单一主体集中决策必须有两个基本条件：一是中央计划者必须掌握足够的关于社会个体的信息；二是这种决策方式所需要的信号空间和所需要的信息应该足够小。但社会个体通常是没有动力直接显示自己的个人信息的。同时，政府决策将信号空间缩小到足够小需要很高的成本，政府几乎是不可能承受的。因此，政府单一决策受决策信息及决策搜寻成本约束，政府决策只能是有限理性决策。其次，政府符合“经济人”假设。政府角色除了代表公共利益外，政府还符合“经济人”假设，具有自己的集团利益。因为政府不是抽象的政府，而是由一个个具有独立经济利益的“经济人”组成，政府行使职权的实质是“官员经济”与“官员政治”的结合体。政府“经济人”角色的存在，使得政府单一主体决策难以完成公共教育财政支出完全符合公众利益的使命，有时甚至会出现与民争利的情况。再次，“诺斯悖论”。它是说，政府的目的是双重的：第一个目的是通过界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则（即在要素和产品市场上界定所有权结构）而使政府的“租金”最大化；第二个目的是在第一目的的框架中降低交易费用以使社会产出最大，从而使政府税收增加。这两个目的并不完全一致，第二个目的包含一套能使社会产出最大化而完全有效率的产权，而第一个目的是企图确立一套基本规则以保证政府自己收入的最大化，使政府所代表的集团垄断租金最大化。政府的双重目的之间存在着持久的矛盾、冲突。当租金最大化与社会产出最大化（税收最大化）不可兼得时，政府常常选择多些租金少些社会产出。在政府单一决策下，公共教育财政支出决策会出现政府常常通过对教育的垄断创设自己统治的最大租金，而舍弃最大化满足公众的公共需要的教育产出。

三、公共教育财政支出决策权配置新格局的实现

构建公共教育财政支出的决策权配置新格局在公共教育财政框架下是一种必然趋势，其真正实现，需要解决以下构成公共教育财政支出的决策权配置新格局实现基础的相关问题。

1.决策权“”

在公共教育财政支出决策中存在着委托关系。公众作为纳税人，是公共教育财政资源的供给者，并成为公共教育财政资源使用者的实际委托人，而政府通过使用公共教育财政资源而成为纳税人（委托人）的事实人。与委托关系相适应，公众与政府在任何时候都存在着一种互相对应的权利—责任关系，而在这种关系背后起作用的便是公众的利益需求。从一定意义上讲，正是公众的利益需求创造了政府，政府存在的价值就在于满足社会公众的需求。而在决策实践中，公众和政府间委托关系的存在，又使得公共教育财政支出的所有权和使用管理权发生了分离。一般来说，委托关系的建立能发挥人具有的信息优势，降低交易成本，提高资源的利用效率。但是由于信息不对称，委托人与人目标函数的不同，会导致基本的委托问题——“失范”。目前的“失范”主要表现在：(1)人不作为。政府作为人，在公共教育财政资金的支出方面，多年来对农村义务教育投入作为不大已成为不争的事实。人大代表是广大人民群众的代言人和各级国家权力机关的组成人员，也是公众的事实人，从现实来看，人大代表人不作为并不鲜见。《人民日报》刊登的对烟台市人大代表调查问卷的分析中可略见一斑。“在人代会上，人大代表的人均提案和建议不足0.15件，且比例逐年下降。至于提出质询案、罢免案等法律赋予人大的监督职权，使用率为零”。人作为人民利益的代言人，如此的不作为，是失信于民的的失范。(2)道德风险或败德行为。如人不履行相关法律规定的职责，凭借手中权力为个人谋取私利等等，严重损害了委托人的利益，违背了委托人的意愿。

解决“失范”问题，有必要建立严格、规范的“行为”惩戒制度，对人违反其委托人意愿的行为进行惩戒。惩戒制度作为一项制度，要有严格的规范和程序。首先，界定受惩戒行为的范围。其次，视情节轻重予以惩戒，包括资格惩戒、惩戒机制（警告、训诫、辞职、留用察看、撤职、罢免）以及相应的惩戒执行机构（选民大会、人大机关和审判机关）。再次，设置规范的惩戒程序。

2.公众实质性参与

(1)公众参与梯子理论。公众实质性参与是把个别利益团体的私益总和为公共利益，通过决策反映到公共教育财政支出方案中。根据谢莉·安斯汀(SHERRY

ARNSTEIN)的公众参与梯子理论认为，衡量公众参与程度的大小只有一个：公众所获得决策权的大小。公众参与的程度可用参与梯子来分析。参与梯子分三段。梯子最下的一段是“不是参与的参与”，即邀请活跃的公众代表人做无实权的顾问，或把同路人安排到决策代表团体去。梯子中段是“象征性的参与”，包括“通知”——向公众报告既成事实；“咨询”——民意调查、公众聆听；“安抚”——设公众委员会，但只有参与的权力，没有决策权。梯子最上段是“有实权的参与”。包括“伙伴”——公众与政府分享权力和职责；“权”——公众可代政府行使批准权；“市民控制”——公众直接管理、规划和批准。

公众的实质性参与决策是最大限度地融合社会公众意愿的途径。对政府来论，公众参与决策可增加政府决策的社会“向心力”；对专业决策者来说，有利于塑造自己成为公共利益的捍卫者，利益矛盾的协调者，决策集团的参谋者以及利于宣传专业知识。

(2)公众实质性参与的过程。公众实质性参与决策，首先，强调公众在起草设想提案时最初参与，放开公众参与起草政策议案，并使其政策议案能够有机会通过有效途径进入政府议程。其次，强调公众与人在对公众教育财政资源配置情况预测分析与现状了解时的互动，形成公共教育财政支出预算。第三，根据确定的相关政策，对可供选择的方案进行评议，选出最佳方案。公众实质性参与是贯穿于整个支出管理过程中的参与，是不同利益主体，决策主体间利益、矛盾和冲突充分暴露、充分反映的过程，同时又是在不同碰撞与协调中达成共识，形成名副其实的“民意”产品的过程。公众实质性参与决策不是一次性的参与，而是多次、反复、循环的参与。

(3)公众实质性参与的前提和途径。在公共教育财政支出决策中，公众实质性参与的前提是公众话语权的法制化。公众话语权不完全等同于让群众发表意见或鼓励群众发言，公众话语权强调的是公众权力，是法权层面的制度，不是领导层次的民主作风，也不是“鼓励发言”。因此，在公众话语权上，不是不让群众说话，而是公众法定的该说话。事实上，任何一项政策说到底都是关于权利的分配或再分配，不管是在地区间、民族间或是在阶层间，政策实施的结果总是反映了不同人、不同集团、不同社会力量的利益，这就要求政策制定的过程中，不同人、不同集团、不同社会力量要有充分发言的机会，政策才能够充分保障不同利益群体的意志。公众实质性参与的主要途径是听证度，辩论制度。听证制度的核心就是给公众提供直接参与决策的机会，特别是给利害人陈述意见和抗辩的权利。调查、咨询、举行会议是听政制度的必须程序。辩论制度就是要求各种不同的意见进行交锋，不同利益在交锋中碰撞、妥协磨合，最后形成大众认可的公共决策。

3.相关决策信息公开

相关决策信息公开程度较低在一定程度上会影响公众对决策结果的理解和决策的实施，严格来讲，也是在一定程度上剥夺了公众对公共事务的知情权。在公共教育财政支出的决策方面，公众有权了解决策前的信息、决策过程、决策内容及执行和反馈的信息。在我国，除了政府通过公报、新闻媒体、会等方式公开决策信息之外，公众基本上无法了解与自己利益相关的信息。应该说，这距公众实质性参与公共教育财政支出决策的要求相差很远。从根本上讲，公众的权利产生政府赖以行使的权力，而不是相反；公众的权利是目的，政府权力是手段。公众委托政府行使权力以满足自己利益需求，因此，公众对直接影响其切身利益的决策和管理应当知晓自然是题中之意，与政府的相关职责相对应的就是公众的知情权。因此，决策信息公开不是政府对公众的施舍与恩赐，而是政府应承担的法定责任与义务。政府决策信息的保密应当遵循的宗旨是有利于公共利益，主要针对的是可能有损社会成员即公众利益的敌人或其他行为，这种职责是与公众得到保护的权利相对应的。但是，由于受既有历史和传统理念的惯性影响，保密一直在政府信息处理中占据首要地位，成为政府信息处理的一般原则，公开反而成了特殊原则，因而造成政府职能的错位。应当认识到：公众依照宪法参政、议政和监督政府的权利必须在充分了解和通晓政府决策运作过程中每个环节信息的前提下才能真正得以充分实现。没有它，公众不可能真正有效地管理国家；没有它，公众对政府决策的监督寸步难行，权力异化就会肆意滋生。因此，公民对政府的监督及其有效性依赖于政府信息的公开程度，而政府决策信息的公开程度同时也反映着政府接受公民监督的主动性程度，进而反映着社会的民主程度，政府决策信息公开也是遏制权力异化现象的必由之路。目前，在教育财政支出民主决策与管理方面的状况还不尽如意。调查显示：几乎没有公众通过教育行政部门了解教育信息，50％的公众是通过电视了解教育信息，24％的公众则是通过报纸。62％的公众表达对教育问题意见的形式是将自己的意见和周围人作一番议论，只有13％的公众向学校和教育部门反映。同时，64％的公众表示愿意接受学校和教育部门的邀请，做一些教育工作。因此，有理由认为公众对教育政策、教育改革动态相当关心，但公众了解的并不全面、并不准确，也没有正式的、公开的渠道。公众参与不足将导致公众对政策认同感低，影响政策的实施，直接影响教育决策过程的科学化与民主化。

公共教育财政支出的决策目的在于更充分地体现公共性，满足公众教育需要，其决策的结果应当获得公众的“一致同意”，而这与决策信息的公开程度有直接的关系。在中国实行决策信息开放是社会发展的必然趋势。从实际操作来看，当决策信息开放尚低的时候，社会的同意程度也低。但是当决策信息开放度日渐提升时，社会的统一程度会快速上升。这是因为，当公众知道自己所处的社会正在稳步走向决策信息开放的时候，公众的效用满足程度会大大上升，对政府决策的满意程度会大幅提高，对其同意程度也会大大提高。因此，建立公共教育财政支出决策信息公开制度是公众实质性参与决策的体现，更是实现公共教育财政支出决策权配置新格局的基础。

参考文献

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财政政策局限性范文

左毓秀作者单位:中央财经大学金融系

[内容提要]国债市场具有筹资功能和调节功能,前者与财政政策有关,后者为货币政策操作提供基础条件,是财政政策与货币政策的协调点。国债市场功能的发挥依赖于国债市场的基本格局:即期限结构与持有者结构。我国国债市场无论是从期限结构还是从持有者结构看都偏重于筹资功能,而调节功能不足,影响了货币政策操作的效果,因此应从期限结构与持有者结构的角度完善国债市场,从而为货币政策操作提供良好的市场环境。

[关键词]国债市场公开市场操作

国债是财政弥补赤字的一种手段,同时也是中央银行实施公开市场操作的工具,从80年代开始我国每年都发行数量不等的国债,为财政筹资弥补赤字发挥了重要作用,但是在为央行提供适宜的公开市场操作工具方面却一直不尽如人意。1998、1999两年,为实施积极财政政策我国国债发行规模大幅度增加,但期限都在3年以上,未能缓解央行缺乏公开市场操作工具的困境,这不仅影响了货币政策的效果,而且也使国债市场的一部分功能闲置,本文试图从央行货币政策操作的角度对完善国债市场的功能进行一些粗浅的探讨。

一、国债市场的功能

(一)筹资功能

为国家财政筹集资金弥补财政赤字是国债市场的一个重要功能,也是国债市场产生的根本性原因。从世界各国国债市场的发展历史看,国债市场的规模与国家财政赤字的发生与扩大具有密切的关系。国家财政弥补赤字的方式主要有三种:一是增税。增税会影响民间投资支出和消费支出的增长,对国家长期经济发展产生负面影响,二是增发货币,由国家财政直接向中央银行透支或借款,其后果是易于造成货币贬值,因此许多国家都已放弃使用这种方式。三是发行国债。与前两种方式相比,发行国债具有以下优势:一是国债具有偿还性,虽然在发债期间财政从民间拿走了资金,减少了民间当期投资和消费支出,但是这只是推迟了这部分投资与消费的支出时间,就国债购买者来讲,用于购买国债的这部分支付能力只是一段时间内的让渡而已,其总支付能力并未改变。二是国债的发行没有强制性,它给购买者提供了资产选择的机会,购买多长期限,多少数量的国债完全由购买者根据资金状况自主决定。从增加财政收入的角度看,增税是将纳税人的一部分所得转移给了财政当局,在数量上表现为当期财政收入增加,纳税人所支配的资金减少。发行国债也表现为当期财政收入增加,购买者可支配资金减少。但是税收是强制性的减少纳税人的可支配资金,可能是以纳税人牺牲一部分必要的投资与消费为代价的。发行国债则没有这种强制性,因此它转移的这部分资金基本上是属于购买者的一部分闲置或沉淀的资金,不仅不会影响购买者的必要支出,而且会使整个社会资金得到充分的利用,鉴于以上优势,许多国家都把发行国债作为弥补赤字的重要手段。在现代社会,财政赤字并非意味着仅仅是国家财政消费性开支增长,政府通过扩大赤字扩大财政生产性投资,改善社会投资结构和投资环境,在经济衰退时期,可以有效地刺激投资需求和消费需求,成为国家实施积极财政政策的方式之一,而国债市场则可以保证财政政策的实施。

(二)调节功能

国债的调节功能是随着国债市场与经济社会环境的发展演变而发展和完善起来的,并且其重要性日渐增强。国债的调节功能表现在两个方面:

1.调节预算年度内财政收支不平衡。这种调节是因财政收支的特点决定的。财政收入主要由税收构成,税收收入在时间上、数量上具有一定的稳定性,但是财政支出的时间与数量常常与财政收入获得的时间与数量不一致,这种不一致可以通过发行短期国债来调节,财政根据收支状况确定短期国债发行时间、期限、数量,满足预算年度内的财政支出需要。

2.通过央行公开市场操作,调节货币流通。这种功能是国债市场的一个派生功能,随着央行对货币流通调节方式的改变和调节力度的加强,这种功能的重要性越来越不容忽视。在央行的诸多货币政策工具中,公开市场操作与其他工具相比具有明显的优势:首先公开市场操作的主动权由央行控制,买卖时间和规模完全由央行决定;其次,公开市场操作可以大规模进行也可以是微调;第三,公开市场操作可以连续进行;第四,公开市场操作灵活性强,央行既可买进也可卖出,便于调整;第五,公开市场操作作用迅速。公开市场业务的上述优势使得许多国家中央银行已经把公开市场操作作为一种重要的货币政策工具而经常使用。央行施行公开市场操作需要一定的条件,其中首先要解决的是要确定以什么证券来作为公开市场操作的工具。由于央行公开市场操作的目的是为了调节基础货币量而不是赚取买卖差价,因此在选择买卖对象时就必须要考虑以下因素:首先这种证券必须要有充足的市场存量,以便央行对其所进行的买卖能够起到影响基础货币的作用,同时这种证券要有较强的流动性,使央行操作能够迅速进行,再有就是这种证券的交易价格应具有一定的稳定性,这样才不致于由于央行的操作而引起价格剧烈波动,引发市场投机活动,加大央行操作的成本。而金融市场上能够较好地满足上述条件的有价证券就是短期国债。因为短期国债的发行量是由财政主动控制的,财政可以根据公开市场操作的需要发行足够的国债,同时,国债是一种零风险债券,偿还期限在一年以内,这使它具有了极高的流动性,而其交易价格又具有一定的稳定性。因此国债也就成为许多国家中央银行进行公开市场操作的首选工具。

二、国债市场的功能与国债市场的基本格局

国债市场具有两大功能,这两大功能的实现需要有与之相配合的市场格局。就筹资功能而言,其主要作用是弥补财政赤字,为财政支出寻求中长期稳定的资金来源;就调节功能而言,其主要作用是调节财政国库收支不平衡,为中央银行进行公开市场操作提供交易工具,前者要求国债市场具有中长期性和稳定性,而后者则要求市场具有高度的流动性,不同的需要就要求不同的市场格局与之相配合,否则市场功能就得不到有效地发挥。对国债市场的基本格局可以从两个方面去分析:一是从期限上进行分析,二是从国债持有者结构上进行分析。

(一)国债期限对国债市场功能的影响

从期限上看,国债可以分为短期国债和中长期国债两大类。短期国债是指期限在一年以内的国债,主要包括3个月,半年期和一年期等几个品种,短期国债偿还期短,流动性强,许多国家中央银行进行公开市场操作时的交易工具也主要锁定在短期国债上。中长期国债是指期限在一年以上的国债,不同的国家具体期限品种也各不相同,例如美国的中长期国债品种有2年期、3年期、5年期、7年期、10年期及30年期等,我国的中长期国债则主要是2年期、3年期、5年期、7年期、8年期及10年期,中长期国债主要用于筹集弥补财政赤字的长期资金来源。因此可以说短期国债市场主要发挥调节功能,与货币政策相关,而中长期国债市场则主要发挥筹资功能,与财政政策相关。由于财政政策与货币政策同是许多国家宏观调控的重要手段,为此短期国债市场与中长期国债市场的发展就必须协调并重,否则,不是影响财政政策的实施就是影响货币政策的实施。

(二)国债持有量的构成比例对国债市场功能的影响

国债的持有者包括许多部门,但大致可以把它们分为两类:即机构持有者和个人持有者。机构持有者和个人持有者国债持有量的比例对国债市场功能的实现有着明显的影响和制约作用。

国债既是财政筹集资金的手段,又是一种金融市场工具,对投资者来说,持有国债不仅能够获得利息收入,而且还可以调整资产结构,降低资产风险,保持资产的流动性。

但是国债在不同的投资者手里发挥的功能是有不同的侧重点的。对个人持有者而言,国债主要是一种投资或储蓄方式,国债的流动性很低,这主要是因为个人持有量小,国债投机性又小,利用国债二级市场交易获利的收益与成本相比不合算,而且个人在长期内频繁调整资产结构的重要性不大,因此个人持有的国债流动性相对就低,许多国家针对这一点专门发行不能流通的国债来满足个人投资者的需要。对大部分机构投资者来讲,运用国债优化资产结构,进行流动性管理则比仅仅获得国债利息收入更重要,由于上述原因就使得机构持有者持有的国债流动性就强。如果个人持有者所持国债比例较大,则国债市场主要发挥筹资的功能,且国债流动性较小,二级市场交易不活跃。若机构投资者所占比例较大,则国债市场的调节功能就能发挥得更好,国债的流动性就强,二级市场的交易就活跃。

从90年代西方发达国家国债市场持有者来看,国债市场的流动性强,更好地发挥了调节功能。在这些国家,个人对国债的持有份额基本上保持在10%左右,而商业银行、共同基金管理机构、社会保障基金管理机构和商业保险公司及其他金融机构等机构投资者则成为国债的主要持有者。1996年底,在国债持有结构中金融机构持有的比例,美国为50%,英国为80%,德国为60%。商业银行持有的国债大约占其资产总额的10%左右。①这样的格局不仅便利了国债的发行,而且市场流动性较强,为央行货币政策操作提供了十分有利的条件。

三、我国国债市场的基本格局与功能分析

我国从1981年开始恢复国债发行,1988年开始国债的流通转让业务,国债年发行量从1981年的48.66亿元增加到1999年的4015亿元,增长了约80多倍,19年来国债发行量总计达到了17160.23亿元,国债市场在我国经济增长中所起的作用是巨大的。但是我国国债市场存在的问题也是显而易见的,下面从国债期限结构和国债持有结构两个方面分别进行分析。

(一)我国国债的期限结构

我国的国债绝大部分为2-5年的中期国债,期限十分集中,其发行量占整个国债发行量的73.31%,5年期以上的长期国债近3、4年才有大量发行,特别是1998、1999两年增幅巨大,这说明我国国债管理水平有所提高,较好地把握住了1998、1999年银行利率大幅下调的机会增发长期国债,降低了发行成本,也有力地配合了积极财政政策的实施。在国债期限结构中存在的最突出的问题是短期国债的发行,在1981—1999年的19年间,只有1994、1995、1996三年发行过短期国债,其发行量占整个国债发行量的比例仅为5.24%,而且考虑到最后一次短期国债的发行是在1996年,那么在我国现有国债存量中短期国债早已不存在了。

(二)我国国债的持有结构

80年代我国国债的发行对象主要是个人、企业、机关事业团体等。从1993年开始,国债的持有者就开始集中在个人,金融机构及社会保障基金等部门。其中个人是国债的主要持有者。从1992年到1998年的有关统计数据上看,个人国债持有量占国债发行量的比例从未低于50%,有些年份高达70%以上,国债第二大持有者是金融机构,其持有的国债量与个人持有量有此消彼长的关系,但从比率上看,从未超过个人的持有比率。当然仅从金融机构国债持有量与个人国债持有量的比例上还不能充分地说明问题,那么我们可以用另一个指标,即金融机构国债持有量占其总资产的比率,从近几年的数据看,这个比率从未超过3%。

从上述分析可以看出我国国债市场的特征主要是以中长期国债市场为主,短期国债品种严重缺乏,个人成为国债的主要持有者,金融机构国债持有量偏低,市场总体流动性较低。依据国债市场格局与国债市场功能的相互关系可以得出的结论是:我国国债市场的功能偏重于筹资功能,调节功能较差,国债市场的发展很不平衡。

由于国债市场调节功能的大小实际上意味着国债市场能够为中央银行公开市场操作提供什么样的基础条件,因此我国国债市场调节功能的不足实际上表明目前的国债市场还不能为中央银行公开市场操作提供必要的基础条件。央行公开市场操作是通过对证券的买卖进行的,它与法定的准备金率及再贴现政策的一个非常明显的区别就是它的连续性,即通过证券的频繁买卖来吞吐基础货币,央行对证券的频繁买卖需要有一个交易活跃的市场来支撑,这就要求市场应该具有充分的流动性。但是我国国债市场上国债期限较长,机构持有国债量比例较低,直接制约了国债交易的活跃程度,我国中央银行是从1996年4月开始正式启动本币公开市场业务的,但是由于国债市场的原因,这项业务的实施受到了很大的制约,主要问题:短期国债发行量过小,且没有形成连续滚动发行,二级市场交易量小,公开市场操作基础太弱,为此,中央银行不得不选用政策性金融债券和中央银行融资券做为交易工具,以弥补国债工具的不足。但是政策性金融债券和中央银行融资券的期限都在3-5年间,仍然没有改变债券市场上短期债券缺乏的状况,现券交易很难进行,央行公开市场操作的频率和辐射面受到了很大的影响。

四、完善国债市场充分发挥调节功能

筹资功能与调节功能同是国债市场的重要功能,一个健全的、高效率的国债市场必然是能够充分发挥这两大功能的市场,如果国债市场的筹资功能发挥得好,但却发挥不了调节功能,或调节功能很弱,那就表明国债市场的资源没有得到充分利用,国债市场的效率很低,至少不能算得上是高效率的。特别是在当今世界金融发展越来越迅速,货币政策越来越发挥重要作用的环境下,国债市场的调节功能更是不容忽视。

从80年代初到现代,我国国债市场在筹集资金,支持我国重点大型基础建设项目,改善经济结构,保持适度的经济发展速度等方面发挥了巨大的作用,特别是1997年以后国债已成为我国实施积极财政政策,治理经济衰退的重要支撑。但是同时我们也不能不看到我国国债市场在调节功能的发展上是相当滞后的,这将严重影响我国宏观经济调控体系的效能。众所周知,财政政策和货币政策是两个重要的宏观调控手段,虽然这两大手段各自具有独立性,可以进行独立的操作,但是两个手段之间协调配合进行调控与两个手段各自为政的调控方式相比其效率是不可同日而语的,而国债市场则是两大政策协调配合的一个重要的结合点,因此必须重视国债市场的功能完善。现阶段完善国债市场应从以下几个方面入手:

(一)财政当局与货币当局两大部分应加强协调配合,这是完善国债市场充分发挥其调节功能的前提条件,两大部门之间若不能协调配合,政策配合就无从谈起。在我国国债发行的过程中曾经出现过国债发行不久银行利率就下调的事,而财政当局由于没有得到这个信息,没有相应调整发行时间和利率,使国债发行成本过高,加重了财政还本付息的负担。当然目前两大部门在这方面的配合已经相当成熟了,但是在国债其他方面仍需有较大的改进。仅就国债市场的调节功能而言,两大部门需要在国债发行规模,发行期限,发行品种上进行协商,使国债的发行既有利于实现财政政策的目的同时又能兼顾货币政策操作的需要。

(二)丰富国债品种,增加短期国债发行量,增强市场流动性。目前我国国债品种中短期国债十分缺乏。今年财政已发行了二期记帐式国债共480亿元,但期限均为7—10年的长期国债,然而最适于作为货币政策操作工具的乃是短期国债。由于缺乏短期国债,中央银行只能用政策性金融债券与中央银行融资券替代,这虽然暂时解决了问题,但并没有解决根本问题。从性质上讲政策性金融债券与国债没有太大区别,因为政策性银行目前的投资项目都是国家重点支持的项目,政策性金融债券的还本付息最终由财政作担保,但是从货币政策操作的角度看,政策性金融债券与国债还是有很大的区别的。主要的问题是政策性金融债券都是3—5年的中长期债券,而公开市场操作是一种日常性操作,灵活性,频繁性和连续性是其特点,要求交易工具流动性强,交易价格相对稳定,但是政策性金融债流动性不如短期国债,同时其隐含的利率风险大于短期国债,不利于货币当局控制操作成本。中央银行融资券的发行对象不如国债宽泛,也会影响政策操作效果。同时由于我国货币市场不发达,短期信用工具少,也找不到比短期国债更适宜于作为公开市场操作交易工具的替代品,最佳的选择仍是短期国债。

财政政策局限性范文篇3

一、基本原则

坚持以科学发展观为指导，按照“三个兼顾”（兼顾林农交费能力，财政补贴能力，保险公司风险承受能力），“两低一保”（低保额、低保费，保成本）的原则，采取“政府引导、林农自愿、市场运作”的模式，以灾后参保者能迅速恢复生产，保险公司可持续经营为目标，先试点、后推广，先起步、后完善，逐步建立健全林业风险保障机制。

二、目标要求

2009年，全县完成公益林补偿面积的林木火灾保险。为了扩大保险规模，逐步推动退耕还林、国有林、公司大户造林、流转山林的林木火灾保险。

三、林木火灾保险内容

（一）保险标的：生长和管理正常的商品林、生态公益林及林权抵押贷款的造林。

（二）保险责任：在保险期限内，因火灾或火灾施救造成保险林木死亡的直接经济损失，保险公司负责赔偿。

（三）保险期限：一年。

（四）保险金额：以亩为投保计量单位，保险金额为每亩。生态公益林、退耕还林为200至400元，国有商品林、公司造林为200至600元。

（五）保险费率：4‰。

（六）损失标准：树冠全部烧毁，树干严重被烧，采伐后不能作为用材，被称为烧毁木，属全部损失标准。

树冠2/3被烧坏，呈棕褐色，待来年无发芽，但采伐后1/3可作用材，被称为烧死木，属部分损失标准。

（七）赔偿标准：保险林木在保险期限内，发生保险责任范围内的损失，保险公司在保险金额内按下列规定承担赔偿责任。

1、免赔额。林木火灾保险每次事故绝对免赔额为15亩或损失金额的10%，两者以高者为准；投保面积在100亩以下（不含100亩）的免赔额为投保面积的10%。

2、全部损失。保险林木发生保险责任内火灾均为烧毁木时，为全部损失，按保险金额扣除绝对免赔后予以赔偿。全部损失一次性赔偿后，保险责任即行终止。

3、部分损失。保险林木发生保险责任内火灾损失，林木为烧死木但未达到全部损失标准的为部分损失。部分损失根据损失程度的比例赔偿。

4、保险林木面积小于实有林木面积比例时，如无法区分未保险面积部分，则按保险林木面积与实有林木面积的比例赔偿。

（八）赔偿处理：中国人民财产保险股份有限公司彭泽支公司要指定主管林木火灾保险工作的领导和具体负责人。接到报案后，应在24小时内迅速组织现场查勘，理赔手续齐全并与被保险签定赔付协议后，在3个工作日内支付赔款。

（九）承保方式：投保人自愿投保。

四、财政支持

（一）林木火灾保险保费实行财政补贴。商品林按省财政：县财政：投保人分别为20%：10%：70%；纳入中央和省级补偿范围内的公益林的保费按省财政：县财政：投保人分别为30%：10%：60%的比例承担。

林木火灾保险保费实行“按实补贴、一年两结”，县财政负担部分由省财政厅统一结算到省，年度结算时间为上年11月1日至当年10月31日。中国人民财产保险股份有限公司彭泽支公司分别在5月15日之前和11月15日之前将保险公司与投保人已经签定了的保单且投保人已经交纳了保费的相关证明交县林业局审核，县财政局根据县林业局审核后的数据区分省财政负担、县财政负担、投保人负担等情况内容会同县林业局联合上报市财政局、市林业局。最后，省财政厅将财政应承担的保费统一拨付给中国人民财产保险股份有限公司*省分公司。

（二）参加林木火灾保险的投保人，省财政将在贷款担保、林业贷款贴息等政策方面给予优先支持。

五、保障措施

（一）加大宣传

通过电视、报纸等形式让林农了解林改的扶持政策。

（二）加强协作

1、县林业局做好全县公益退耕还林数据统计工作，牵头统一向中国人民财产保险股份有限公司彭泽支公司投保。

2、以乡镇、林场为单位，利用财政对生态林、退耕还林的补贴政策，做好林农参加林木火灾保险的宣传、解释工作，达成林农同意参加森林火灾保险的相关协议，办好手续后统一交到县林业局。

3、根据投保签单情况，由县财政局、县林业局同中国人民财产保险股份有限公司彭泽支公司结算保费。