医疗卫生的重要性范文篇1

“健康中国战略与卫生基本法立法研讨会”由中国社会科学院法学所社会法室召集，清华大学、北京大学、山西大学、首都医科大学、北京中医药大学、天津医科大学、中国疾病预防控制中心、中国医学科学院、中国社会科学院、国务院发展研究中心、《光明日报》报社、《中国医药科学》杂志社、《健康报》报社、《中国医药报》报社等单位的专家学者和媒体记者与会。

“健康中国”战略、卫生改革大背景下――基本医疗卫生法的立法定位

A方：“大健康”当下立法，推动“健康中国”战略

讨论1卫生立法范畴和功能：医疗卫生法PK“大健康”法？

中国社会福利协会常务理事、北京大学公共卫生学院卫生政策与管理系教授刘继同――跨出医疗立法，着眼“大健康”立法

2004年我曾提出过“卫生国策”的理论。2012年前原卫生部组织专家编写了“健康中国2022'’研究报告，时至今日，“健康中国”已成为国家战略，卫生政策上升为国家基本“国策”，标志中国进入“大卫生时代”。当前，基本医疗卫生法的立法非常紧迫、意义深远。同时，“健康中国”战略的提出，对改善国家形象也意义重大。从卫生基本法的立法意义来看，是因为现在虽已制定大多数卫生技术性规范依据和医改文件，但还缺失与医改相配套的立法。

再一个问题是立法的理论基础，目前医疗改革的基础是卫生经济学，这导致一个核心卫生政策问题：健康照顾的责任主体是市场，而不是国家。2008年我提出我国应建立“卫生财政学”学科体系，研究卫生费用由谁担负，担负主体是国家、社会，还是个人等问题，这个理论基础非常重要，过去医改之所以失败就在于理论基础出现偏差。还有立法方略的问题。由于卫生问题较为专业，因此在各种卫生立法中，外界的参与相对较少，以前过于强调医疗，但我们还需要一个“大健康”的概念，以配合“健康中国”战略，在观念上应当侧重预防、侧重公共卫生；同时关注康复、临终关怀等一直被忽略的重要健康问题，与此相关的安乐死的立法问题也应当纳入健康法的范畴当中。

国务院发展研究中心宏观经济研究部副研究员江宇――卫生立法宜采取综合性“大健康”视角

“健康中国”概念的提出适逢其时，目前该概念已上升为一种国家战略，我认为原因有很多：一是经济可持续发展的需要。经济增长乏力在很大程度上源于医保制度不健全，居民看病负担重。当前心血管疾病、恶性肿瘤等重大疾病的发病率日益攀升，一个人发生重大疾病，就会给整个家庭带来巨大的经济压力，一些本来没有多大负担的家庭，可能会因此陷入巨大的债务之中，阻碍消费、投资和人力资本的提高。二是为了构建和谐的社会关系。近些年医患冲突已经表现为较严重的社会矛盾。三是涉及发展方式的转换。十八届五中全会提出“绿色发展、共享发展”的理念，我国在经济发展水平上属于发展中国家，但在疾病谱上却体现出发达国家的特点，城镇化、高消费、高资源消耗等都可能产生疾病影响；医疗卫生投入不足、发展方式不健康，都会转化为医疗卫生系统的负担。所以，“健康中国”战略不仅是卫生一个部门的问题，而是整个国家都需要解决和弥补的发展中问题。

“健康中国”的内涵是十分丰富的，在我看来，“健康中国”绝不是“医疗中国”，不能把“健康中国”搞成“健康服务业”，把医疗问题等同于看病吃药。未来无论是制定法律还是政策，“健康中国”战略应该至少体现在两个方面：一是最小的层次，即健全医疗卫生体制，让人人享有基本医疗卫生保障；二是建立有利于健康促进的大卫生体制。医疗卫生对维护人的健康的作用是有限的，可能也就是起到10%～20%的作用，重要的是文化、生活方式、生活环境、休息、城市布局、交通布局、产业布局是不是符合健康的需要，这需要以国家的综合治理、预防性政策为主导，这个原则需要体现在卫生立法里面。横向来看，卫生立法比教育立法更具有综合性。

首都医科大学卫生管理与教育学院卫生法学系副教授刘兰秋――基本法制定应结合健康中国战略国情

从世界各国的卫生立法情况来看，做法都不一样。除了日本制定有《肝炎对策基本法》《癌症对策基本法》等之外，域外各国的医疗卫生领域尚未见到直接以“基本法”命名的法律，但如果将基本法理解为该领域具有全局性的、规定国家、政府、医方、患方及保险等相关各方的权利义务责任的规范性文件，那么很多国家都有这样的法律，如英国《国民保健服务法》、法国《关于患者权利和保健系统质量的法律》以及《关于公众卫生政策的法律》等。这些法律中并非只是规定纲领性、政策性的内容，也规定了很多具体性、实质性的内容。在立法内容方面，目前国际上只有保加利亚等少数一些国家制订了内容比较全面的健康法（Healthlaw），这里的“health”，可以指“卫生”，也可以指“健康”，我认为是指“健康”。保加利亚的健康法规定得很详细，不仅有患者权利和义务，从业人员的权益，还包括献血、医学教育、食品安全、营养、劳动卫生等问题。另外，南非、匈牙利也有健康法（Healthlaw），但相对聚焦于医疗问题。

我国制定基本法应结合国情，现在适逢国家提出“健康中国”战略，肯定需要制定有利于实施“健康中国”战略的法律。而“健康中国”战略就是要保障公众和患者的健康权，至于如何保障，在立法上可以充分探讨，但期望通过一部法律来承载“健康中国”战略是不现实的，需要多部法律来保障。对基本医疗卫生法，既不能持法律万能主义，也不能持法律虚无主义。

讨论2.定名、定责任主体：卫生基本法PK基本卫生法？

国务院发展研究中心副研究员江宇――卫生领域的基本法要涵盖健康

作为卫生领域的根本大法，这部法律首先应高于各部门的具体业务工作，具备宏观视角，规定医疗卫生工作的基本定位、基本价值、基本框架。政府、社会、个人都是医疗卫生领域的参与者，各自的权利和责任都要明确，但政府在其中是起主导作用的，要着重明确政府责任。具体而言，我认为应当注意以下几点：

第一，应科学制定法律的名称。全国人民代表大会定的名字是《基本医疗卫生法》，而不是《医疗卫生基本法》。需要明确的是，究竟如何为一部法律定名，最重要的是要考察一下这部法要解决什么问题。目前我国确实需要制定一部卫生领域的“基本法”，而不是解决“基本医疗卫生”的法律。

《中华人民共和国宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”根据医改给出的概念，“基本医疗卫生”就是常用的药品、常见病、基本的医疗保障，这只是健康里面的一部分，远远不能涵盖健康问题。因此，首先要强调立法的目标是制定卫生领域的基本法，它应该涵盖医疗卫生的基本目标、基本原则，包括“预防为主、公平路线、人人享有”，这也是宪法第45条的具体化，以弥补宪法这一条缺乏可执行的法律，缺乏可诉性的不足。

从立法目标来看，法律的名称宜确定为《卫生法》或者《国民健康法》。目前确定的名称《基本医疗卫生法》容易引起误解，即认为这是一部规范“基本医疗服务”的法律，而不是医疗卫生领域的“根本大法”，所以，如果仍沿用“卫生法”一词的话，宜改为《卫生法》。那么，是叫“卫生法”还是“健康法”好，需要在立法难度和效果之间做一个权衡。健康的范畴远远大于卫生，从终极目标来说，应该叫《国民健康法》，不仅涵盖医疗卫生工作，还应该涵盖各个部门、领域和健康有关的内容，包括生态环境、人居环境、生活方式、经济发展方式、社会工作、教育等影响健康的领域。但这样做的话，摊子铺的太大，立法的难度和时间可能更长。如果名字叫“健康法”而内容上主要是医疗卫生，又会导致两张皮，名不副实。所以，如果短期内无法制定一个能够涵盖一切健康相关领域的法律，还是不宜用“健康法”，而是用“卫生法”为宜。

第二，应从政治上明确卫生工作在国家经济社会发展中的定位。在法律的前言或总则部分提出，国家促进经济社会和人民健康协调发展，国民健康是国家发展的根本目标之一，当人民健康和其他发展目标发生矛盾和冲突时，应当有优先发展健康的制度安排。《教育法》规定“教育是社会主义现代化建设的基础，国家要确保教育事业优先发展”，卫生法至少也应有类似甚至更高的表述，因为从国际上看，多数国家都把确保国民健康权写入宪法，作为基本人权和国家的基本职责，卫生保障的是生存权，是最基本的公民权利。

第三，明确整个医疗卫生体系的原则和目标。目前医改也提出了一些原则，但是大多数还是从部门工作的角度出发的，而没有回答“整个医疗卫生体系要实现什么目标”的问题。比如，“保基本、强基层”，“政府管基本、市场管非基本”，这些话在原则上都是对的，但是，保基本怎么算保住了底线？基本和非基本服务之间是什么关系？综合起来要实现什么目标？如果仅仅是各部门碎片化的出台一些政策，谁都没有责任对总目标负责。政府为“保基本”确实花了不少钱，但是由于大医院仍然在扩张，不断从基层虹吸资源，最终群众的负担仍然是上升的。那么，谁来为“群众负担上升”这事负责？这就需要在卫生“基本法”中，对于医疗卫生体系的总目标作出规定，至少应当包括：国家保障人民健康水平随经济发展不断改善、居民医疗卫生负担随经济发展水平不断降低、缩小地区和城乡之间健康水平差距、保障人人能享受可负担的基本医疗卫生服务、消除因病致贫和返贫现象等。有了这些硬约束，才能倒逼具体的政策落实。应该充分总结新中国的历史经验，充分体现预防为主、以农村为重点、面向全民、卫生工作和群众运动相结合的思想。

第四，明确中国医疗卫生制度的基本框架。目前，对于中国要建立一个什么样的基本医疗卫生制度？采取什么保障模式、服务模式？公立医院要不要办、办多少？要不要基本药物制度？医务人员的薪酬如何确定？等等问题，都还存在不同看法。卫生基本法就是要给中国的医疗卫生制度“画个像”。像《教育法》的第二章就是“教育基本制度”，规定了“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度”，并且详细规定了九年制义务教育制度、职业教育制度和成人教育制度、国家教育考试制度、学业证书制度、学位制度、教育督导制度等，统称“教育基本制度”。类似地，医疗卫生领域也要有几个基本制度，像基本医保制度、基本医疗服务制度、公立医院制度、分级诊疗制度、基本药物制度、药品采购制度等。像公立医院制度，起码要写几条，明确公立医院的出资责任、资产属性、职责定位，以便为将来制定公立医院法或者管理条例提供依据。再比如社会办医，在目前我国还没有《非营利组织法》的情况下，在卫生法里先明确如何对非营利性医院财务进行管理，杜绝分红行为。

第五，明确政府责任和法律责任。保障居民健康是政府不可推卸的责任，法律既然规定了权利义务，就一定要有问责机制。几乎所有的发达国家都将卫生发展作为政府执政的主要目标之一，并形成了强有力的问责机制以保障卫生发展目标的实现。政府责任最主要的是投入责任、监管责任。我国财政卫生投人占财政总预算的比例仅有6.4%，而高收入国家、中高收入国家、中低收入国家、低收入国家分别为13.3%、11.5%、9.8%、10%，还远远不足。即使不像教育法那样规定具体比例，但也要确定一个基本原则。同时要明确问责主体，按照《宪法》45条，如果一个政府不能在公民生病时给予有效帮助，实质上是违宪行为，应该有程序，让患者可以提讼，否则落实政府责任只是一句空话。

第六，明确信息公开和信息披露。医疗领域的信息披露，是规范医疗卫生行为的有力手段。比如，公立医院的收支信息、医保基金收支信息、药品采购和使用的价格、数量、厂家、品规等等，药品的出厂价是多少，采购价是多少，医院用了多少药，用了哪个药厂的药，都要向社会公开，这就会使一切灰色利益无所遁形。医疗卫生是公共事业，包括公立医院在内的一切非盈利机构的财务信息都应向社会公开，这是其本身的性质决定的。

首都医科大学卫生管理与教育学院卫生法学系副教授刘兰秋――不拘泥于“基本法”表达，我国急需高位阶法律

从域外情况来看，只有日本、韩国等少数几个国家有在某一法律领域制定基本法的法律传统，如日本法律体系中有《教育基本法》《农业基本法》《科学技术基本法》《环境基本法》等诸多冠之以“基本法”之名的法律。而且，日本自20世纪六七十年代就开始讨论制定医疗基本法的问题，社会各界对于制定医疗领域基本法的必要性也已达成广泛共识，他们认为要解决日本医疗领域面临的四个难题，即保障患者权利、确保医疗质量与安全、充实医疗提供体制以及维护全民保险制度，就必须制定医疗基本法，但日本至今没有出台这部基本法。韩国也有《文化产业振兴基本法》《社会保障基本法》《食品安全基本法》等直接命名为“基本法”的法律。除了日本和韩国，法国也有些法律中冠名“基本法”，如法国的“国内交通基本法”（Loid’orientationdestransportsinterieurs），该法规定了交通政策的基本方针。除此之外，大多数国家和地区的法律名称中并不体现“基本法”一词。就我国的情况而言，除了《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》之外，我们很少在某一个法律领域制定一部直接体现“基本法”一词的法律，所以我认为我们现在讨论的制定医疗卫生领域基本法的问题应该是就这部法律的制定主体和效力层级而言，即由全国人民代表大会就医疗卫生领域的问题制定通过一部在效力上仅次于宪法但高于普通法律的“法律”，也就是“基本法律”。这个“基本法律”不同于日本、韩国和法国这些国家中直接冠名“基本法”的法律，不能只规定大的原则和方针，而应就具体内容作出规定。

还有一个问题需要重视，虽然我国和日本都在讨论制定医疗卫生基本法的问题，但所面临的国情有所区别。日本现行的医疗卫生法律有100多部，法律规定比较详细，如仅就医疗保障问题，就有《健康保险法》《国民健康保险法》《护理保险法》等多部法律。我们现在虽然有十余部有关医疗卫生的法律，但医药卫生法的位阶比较低，尤其是欠缺由全国人大制定的一部高层次法律，很多问题缺少法律的明确规定。

山西大学公共管理学院教授、社会保障专业学科带头人孙淑云――比之基本法，基本医疗卫生法更具实操性。

从战略角度谈，究竟是制定医疗卫生基本法还是制定基本医疗卫生法？如果是医疗卫生基本法，就是调整医疗卫生活动的基本法律，但医疗卫生活动的领域很广，包括公共卫生、基本医疗、基本药物、健康教育、医疗保障，每个具体领域又很复杂，包括法律结构、法律关系性质、政府责任等都不可同日而语。对此若要制定基本法，制定原则性的条规非常繁复，很难设计，难以操作，不客观，不实际。

而制定基本医疗卫生法则比较实际，它本身也是一个体系，2009年的基本医疗卫生体制改革涉及四个领域、两个逻辑层面：即各种医疗卫生服务提供者的组织法；公共卫生和基本医疗服务等各个层次服务的法律。

因此，基本医疗卫生法体系有两个：第一个逻辑层面是组织法，包括公共卫生机构组织法，公立医院（非盈利医院）的组织法；营利医院组织法，药事企业法，各种相关医疗服务的提供者、基本医疗保险经办服务机构、以及健康教育机构等的组织法。第二个逻辑层面是基本医疗卫生法律体系，具体包括5个方面的法律：一是公共卫生法律，目前立法较多，纯公共产品，政府承担主要责任，立法相对简单；二是初级卫生保健法，初级卫生保健服务作为准公共产品如何提供，提供的方式，政府、社会组织以及个人责任如何分担，政府如何治理，农村和城市社区卫生院怎么建设，怎么投入、怎么免税、怎么提供低价服务，这些机构与民众的法律关系性质如何定位等；三是医事服务法，属于民事法律范畴，与初级卫生保健法不在一个范畴。四是药事监管法；五是医疗保障法律，内部有医疗救助法律、基本医疗保险法律、基本医疗福利法律等。现在最缺的是初级卫生保健服务法和医事服务法。这样的体系每一部分都有其逻辑和独立的调整对象，都有其保障的独立法律权利，这样的法律规范设计较为容易，共同组成基本医疗卫生法。

中国社会福利协会常务理事、北京大学公共卫生学院卫生政策与管理系教授刘继同――福利性OR公益性？定性决定责任划分

现在医改总在提“基本”，但是一直没有界定清楚，没有回答什么是“基本”，别的国家也不这么表述。我建议，需要制定的法律就是“健康法”，先制定出来再说，至于虚实怎么结合，那是下一步的事。

卫生立法最关键、最核心的问题，是界定基本医疗卫生服务的性质问题。第一个问题是界定医疗卫生是福利性，还是公益性。20世纪50年代，在改革开放之前，我国医疗卫生是福种l生的，财政部、卫生部经过调研最后明确了这个性质。改革开放后，1997年第一个医改方案将医疗卫生的性质改为双重属性，即公益性和福利性。但是，公益性和福利性其实是有本质区别的。公益性的责任主体是模糊的，谁都可以是公益的，市场、社会都可以，只要是“利他”的都是公益性的。福利的性质却非常清楚，100%是国家责任，尽管提供方式可以是市场的，即“公共产品属性，私人提供’的现象。

两个性质的界定和区分是非常关键的，因为性质决定责任划分，相关责任划分和承担形式均来自于定性。以精神卫生法立法为例，也没有界定精神卫生服务是什么性质；第二个问题，需要对制度框架立法和对服务体系进行概括和安排；第三个问题进行原则性立法，需要明确大的原则应该是什么，而不是特别具体的微观服务的立法，因为微观立法是技术性的，医疗卫生界以外的人很难说清楚，也不是法律本身需要解决的问题。

现在世界各国卫生制度当中的很多弊端在我们的体制中都能看到。我们需要对医疗卫生重新定性，包括很多西方国家的学者都将医疗卫生事业定性为福利性事业，只不过提供服务的过程中可以有市场机制。美国学者介绍，总统奥巴马推行医改5年来，美国健康公平性大大提升，医保几乎达到全覆盖。站在“国家问题诊断”的角度来看，我国医疗卫生市场化太严重，现在有必要回归其福利性，而不是公益性本质属性。

另外，从更广阔的视角来看，关于福利问题，全世界只有我国采用的是“社会保障”这个概念，而不是“社会福利”这个概念，这跟世界上多数国家不同。国际劳工组织所定义的“社会保障”只是个小概念，等同于社会救助、社会保险、遗属津贴，其他东西都涵盖不了。我们现在对概念的认识很混乱，把“社会保障”作为包括所有福利项目的大概念，这在对外宣传上也有不好的影响。我们需要走向“福利国家和福利社会”，国家需要承担基本福利责任。为什么现在老百姓没有改革获得感，最大的原因就是很多问题由个人负担，包括医疗教育、二孩养育等，学者的立足点应当高于行政人员、高于实务人员，站在普适性发展规律的角度，为了国家最高利益和人民的利益来考虑立法问题。

我国能否避免福利国家发展道路？我认为必然要走向福利国家，但不同于西方的福利国家，我国可以有自己的模式。如果连医生都解决不了自己的健康问题，那么我们所建立的制度就存在问题了。我们建立医疗卫生制度的目的是实现健康福祉，而不是功能异化。医疗领域容不得半点市场因素，这是国际上很多专家早就论说过的。著名医史学家亨利・西格里斯认为，医生不能在公开市场上出卖他的劳动。政府应该做它需要做的事情，承担起很多责任，医疗卫生领域最为典型。

讨论3.原则性立法，还是技术性立法？

首都医科大学卫生管理与教育学院卫生法学系副教授刘兰秋――纲领性法律和微观小法同步推进，适时修订

我的看法是：在我国推进“健康中国”战略的背景下，首先，要明确制定的法律是宏观、纲领性的还是部门性的，这二者实际上并不排斥。医疗卫生是一项涵盖医疗、公共卫生以及医疗保障等诸多内容的社会事业，期望以一部法律对整个医疗卫生事业进行提纲挈领的规定是很难的，我们可以尝试制定统领性的卫生法，但当前的立法重点应该是遵循“精细化”的路径对医疗卫生领域进行分门别类的法律规制，因为现有的十余部卫生法律不够用。以医院管理的法律为例，目前只有一个《医疗机构管理条例》，几十年来的医改实践中，公立医疗机构的改革在效益和公益之间有所摇摆，这需要法律来解决和保障。十八届四中全会提出，重大改革要于法有据。医疗卫生是一项事关全国亿万百姓包括广大医务人员安康幸福的事业，关乎国民的生命健康权以及医务人员执业权利的保障，医疗卫生体制改革或多或少、或近或远地会影响到每一位中国人的命运与福祉、生命与健康，对于这样一项重要事业应尽快纳入法治轨道。当前医疗卫生领域有很多重要问题都需要立法规范和保障，纲领性立法与部门性立法应同步推进，只要实践需要，就应当推进制定各个具体医疗卫生领域的小法。

其次，医疗卫生法律还具有很强的时代性，法律自身也要求与社会生活相契合。这就要求遵循“静态性立法”和“动态性修法”的原则对待医疗卫生立法工作，使得法律具备与社会生活共同生长的机能。未来中国的医疗卫生事业将会遇到新的发展机遇，同样会面临新的挑战与矛盾，如何通过法律的修改使得社会生活中所发生的问题依然在法律的规制之下，是必须要考虑的。我们现有的十余部医疗卫生法律往往存在“稳定性有余、适应性不足”的问题，所以应高度重视法律的修改工作。这几年法国、德国一些国家除了制定了很多部有关医疗保险、健康促进以及医疗伦理方面的法律，这些国家医疗卫生领域的法律修改也是立法常态。

山西大学法学院民法和社会法讲师曹克奇――卫生立法目标应定位于基本法

在法律位阶上，宪法与普通法律之间存在一种位阶，称之为基本法。基本法的功能在于避免宪法和普通法律之间的落差过大，因此，需制定基本法，再以基本法为基础，制定该领域具体事项的法律。从内容上看，基本法是规定特定领域的立法原则、架构、主要内容和基本事项等，又被称为政策立法。我国1994年通过的《劳动法》就是典型的劳动基本法，之后又陆续制定了《劳动合同法》《就业促进法》《社会保险法》等普通法律。现阶段，我国卫生立法的目标应定位于基本法，规定卫生立法的基本原则、架构、主要内容和具体事项，并逐步制定完善规范具体事项的普通法律。

中国卫生法学会理事、中国社会科学院法学研究所副研究员董文勇――基本法制定，更应着眼于基础

健康问题涉及各个领域，需要各领域的条件和环境作为支撑，同时，健康问题也影响各个领域。“健康中国”战略确实非常重要。我国《宪法》规定要建设的是社会主义法治国家，全面依法治国也是党的“五个全面”方略之一，因此，宏大的战略应当有战略性的法律相匹配。现在新一轮医改进人深水区，这个“深”不仅仅指细节，在我看来更是指关键性问题、影响重大的问题、方向性问题，这些问题是具体立法解决不了的，但是问题总要解决，那怎么解决？以往的解决方法是政策性的，效果如何？我们看到，有些改革措施推行不下去，有些措施到了基层就变味，有的地方措施五花八门，还有些改革有权无责。这些问题表明，依靠政策推进改革的方法并不理想，如果缺乏统一的、有贯彻力和执行力的法律，那么改革难以保障，依靠法治保障医药卫生体制改革是个必选项。

我国的卫生发展不仅是改革的问题，也不仅是医药卫生的问题，而是国民健康问题，其错综复杂，牵涉面广，彼此互动，既可能相互牵制也可以相互促进，这就决定了医药卫生范围以外的很多内容也应纳入到卫生立法中来，否则难以解决医改的条件性、关联性问题，改革难以彻底，所以，这样的立法必定是综合性的、系统性的，不限于医改范围。

改革和发展，看点是“旨意”，而不是就事论事。立法范围是宽还是窄，这不是个意愿问题和价值判断问题，而是科学规律问题。任何立法都应当是科学的，应当遵循自然科学规律和社会科学规律。制定基本法，并非说法律名称一定要带“基本”两个字，而是说它应该发挥基础性的功能。

天津医科大学医学人文学院李志强――卫生基本法应倾向于原则性立法

健康中国战略是个很大的概念，其法律保障必然是一个很庞大的法律体系，如果要对健康所有的因素进行法律调整、整合到一部法律里面，这是不可能的，除了医疗卫生之外，还有食品安全、污染治理、生活方式等一些与健康有关的问题，甚至国外一些卫生法研究中也将意外事故等都纳入到卫生法中，范围就太大了，在我国现有法律框架内，没有必要把这些边缘的内容考虑进来。

具体说到卫生基本法的规定，我倾向于原则性立法，原则性或授权性的规定应该多一些，因为确定法律标准既不能高也不能低，只能原则一些，把党和国家的一些卫生政策转化为法律。

中国卫生法学会副会长、清华大学法学院副院长申卫星教授――应制定一部医疗卫生领域的基本法

卫生法的立法调整范围涉及一些概念问题，如卫生和医疗的差别，医疗的范围比卫生要小，卫生至少还涵盖公共卫生。有专家提出采用大健康的概念，特别是“健康中国”战略本身就是从部门规划到国家发展战略，其意义重大，也有助于国家形象的提升，但是此次立法则要从现实出发。

大健康概念比卫生概念还要大，在国外，如伤害预防、职业安全、环境卫生、人口甚至一些健康文化因素等都属于健康范畴。比较起来，健康、卫生、医疗、基本医疗，四者之间的外延逐渐递减。基本医疗是最低限度的保障。2013年国家卫生计生委召开会议提出过这个问题，到底是基本医疗卫生法还是医疗卫生基本法，“基本”的限定对象是什么？如果是框定基本医疗，那么范围就比较窄了。

我认为医疗领域缺乏一部基本大法，它应该是医疗卫生领域中的宪法，医患关系是最基础的社会关系，现代社会的人离不开医院，从出生到死亡，这么重要的社会关系却处于法律保护范围之外，没有一部基本法来调整，显然是不周到的。对比教育领域存在根本性大法，医疗卫生领域也得有这么一部。

怎么看待将要出台的基本医疗卫生法与既有法律的关系？出台基本法的好处包括：单独立法容易造成法律价值不统一，内容上会有缺失甚至冲突等。这实际上反映了对概念的认识，甚至反映了如何看待医疗卫生的性质，到底是公益性的、福利性的还是商业的、消费者的？性质反思对立法很重要，这直接涉及国家在其中扮演什么样的角色和任务，包括投入、覆盖人群的范围，都会受到影响。这几个问题连在一起，现在看来还没有一个特别明确的结论，医疗卫生基本法和基本医疗卫生法两者问有很大差别，下一次还需要再明确。

关于立法，有理想和现实两种态度。冷静理性的看法是，如果希望通过一部广义卫生法，把医疗、卫生、环境、意外伤等问题都包括进去，是不现实的。另有观点从立法技术角度出发，提出全国人大定的名称是“基本医疗卫生法”，要改成其他的名称不现实。目前的这个名称也是在国家卫生计生委、全国人大前后经历了几次变化，其他版本多方面认为很困难，所以最后才定为现在的名称。

医疗卫生的重要性范文篇2

人们期盼已久的医疗卫生体制改革方案始终没有出台，听了总书记的这段关于医疗卫生体制改革的规划要求，人们可以放心了。

第一，彻底革除了当前医疗卫生体制存在的弊端。多年来，医疗卫生服务体系一直存在的政事不分、管办不分、医药不分、营利性和非营利性不分等问题，是滋生医疗卫生服务系统诸多问题的体制性弊端所在，这些弊端不彻底革除，政府的有限投入也无法得到很好的发挥，才能充分调动广大医疗卫生工作人员的积极性，才能合理配置医疗卫生资源并充分发挥作用，才能给广大人民群众提供比较满意的服务。

第二，符合广大人民群众对医疗卫生服务的需要。按照总书记的描述，政府要完善和建设覆盖城乡的“四大体系”，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。提高重大疾病防控和突发公共卫生事件应急处置能力。加强农村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务体系建设，加强医德医风建设，提高医疗服务质量，确保食品药品安全。开展爱国卫生运动，发展妇幼卫生事业。这些既全面有具体的规划和要求，完全照顾到了广大人民群众对医疗卫生服务的需要，尤其考虑到了城镇低收入家庭和农民群众的看病难、看病贵，以及日常食品药品安全、生活卫生、身体保健等需要。

医疗卫生的重要性范文篇3

――引自中国共产党第十七次全国代表大会报告

金秋的北京，天安门广场花团锦簇，天朗气清。

2007年10月15日上午9时，北京人民大会堂，中国共产党第十七次全国代表大会隆重开幕！

古老的中国，又站在了一个新的历史起点。

在这次举世瞩目的盛会上，总书记向大会作题为《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》的报告。当天上午11时25分许，报告结束时，庄严的人民大会堂大礼堂内又一次响起经久不息的掌声。

在总书记的近两个半小时的报告中，这已经是会场上响起的第40次掌声。

十七大报告为医改指明方向

总书记在党的十七大报告中明确提出，中国到2022年的卫生发展目标是：人人享有基本医疗卫生服务。十七大代表、卫生部党组书记、副部长高强说，“提出这样的目标，在历届党的代表大会和我国发展历史上都是第一次，标志着我国将进入世界上实施全民保健的国家行列。”

为早日实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，同志在十七大报告中重点强调：建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平。建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系。“要坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，强化政府责任和投入，完善国民健康政策，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。”

据记者了解，这是党代会报告首次对建设覆盖城乡居民的医疗卫生体系所作出的创新性阐述。展望未来，这些新举措的实施，将使我国全民健康水平得到显著提高。

我们不难看到，多年以来，我国城乡之间、地区之间、不同收入群众之间所存在的医疗卫生服务差距，以及城乡群众看病难、看病贵等问题，始终是影响社会和谐的一个突出问题。因而，无论城市居民还是乡村人口，人人享有安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务，是党中央带领全国人民一直以来着眼于实现的奋斗目标。

党的十七大代表、河北省唐山市工人医院院长、党委书记，心内科专家尚小明认为：“报告里说得非常好，可操作性很强，很多过去的争议有了定论。报告提出要坚持公共医疗卫生的公益性质，实行政事分开、管办分开，医药分开、营利性和非营利性分开，强化政府的责任和投入，要建立一个完善的公共医疗服务和保障体系，深化公立医院改革等等，涉及医疗卫生事业的方方面面和核心内容。报告将成为指导今后整个医疗卫生事业发展的纲领性文件……”

“病有所医”并不遥远

10月18日，十七大新闻中心举行主题为“民生与和谐社会”的集体专题采访。教育部部长周济，卫生部党组书记、副部长高强，劳动保障部部长田成平，民政部部长李学举，建设部副部长仇保兴接受了记者的现场采访，并回答记者提问。

在这次集体采访中，高强表示，经过一年多的工作，医药卫生体制改革的部际协调小组的工作已经取得很大成效，现在已经制定出一个医药卫生体制改革的基本思路和总体框架。最近要广泛征求社会各方面的意见，使我们制定的总体方案能够更加完善，更加适应人民群众的需求。

高强进一步介绍说，国务院成立的关于医药卫生体制改革的部际协调小组已经工作了一年多的时间。在这项改革方案的制定中，坚持以人为本，把维护城乡居民的健康放在第一位；坚决维护医疗卫生服务的公益性质，使医疗卫生机构和广大医疗卫生人员能够全心全意地为人民健康服务；坚持政府主导与发挥市场机制相结合，充分发挥政府在规划、投入、建设和监管方面的作用；同时也鼓励和欢迎国内外的社会资金进入医疗卫生领域，发展和繁荣中国的医疗卫生事业；坚持统筹兼顾，做到医疗卫生服务体系、医疗保险体系和药品供应保障体系同步发展、同步改革；既要致力于基本医疗卫生制度的长远建设，又要突出重点，解决当前群众关心的一些现实问题。

同志在十七大报告中明确提出了加快推进以改善民生为重点的社会建设，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推进构建和谐社会。

10月19日，高强在接受《光明日报》记者采访时说，“实现‘病有所医’是一项重要目标，这既关系到群众的切身利益，也关系到国家的发展和民族的未来。为此，必须加快建立基本医疗卫生制度，加快医疗卫生事业改革发展。”

高强在接受采访时表示，建立健全基本医疗卫生制度，需要借鉴国际有益的经验，也必须立足中国国情。我国人口众多，地域辽阔，人均经济发展水平低，城乡发展不平衡，居民收入差异大。这种基本国情决定了在我国实现“病有所医”，必须努力建立健全覆盖城乡居民的医疗卫生服务体系和适应不同需求、多种形式的医疗保障制度。

高强说，加快建设基本医疗卫生制度，应该坚持以下原则：一是坚持以保障人民健康为中心，把维护人民健康权益放在第一位，努力实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，使人民群众共享卫生改革发展成果。二是坚持政府主导与社会参与相结合，强化政府的责任，加大政府的投入，严格政府的监管，促进医疗卫生服务的公益、公正、公平。同时,发挥社会各方面的力量。三是统筹兼顾，把完善体系、健全制度与解决当前突出矛盾紧密结合起来。既要明确基本医疗卫生制度建设的方向目标和基本政策，循序渐进，分步实施，又要突出重点，着力解决群众反映强烈的现实问题。

医疗卫生的重要性范文篇4

关键词：合作医疗保障，医疗保险，医疗救助，社区医疗

农村合作医疗保障制度自产生以来，先后走过20世纪70年代的辉煌、20年代的衰退和80年代的重建失败，如今又进入了新型农村合作医疗制度的试点与普及阶段。纵观其兴衰发展的历程，不难看出，其制度体系设计的合理程度与功能完善程度是决定其适用性与可持续性的关键。尤其是农村经济的区域不平衡性发展、农民收入水平的分化以及医疗科技的快速发展和医疗费用的急剧上涨，不仅直接影响到农村医疗的供求，还直接影响着新形势下农村医疗保障的制度构架和持续性发展问题。因此，如何看待新形势下的农村医保问题、如何构建新形势下的农村医疗保障制度体系，不仅仅是一个试点、总结和推广的问题，更应该是一个综合性的社会治理与可持续发展问题。

一、国内农村医疗保障演进的制度结构与功能分析

（一）初级农村合作医疗的“三位一体”均衡制

初级农村合作医疗可以概括为“卫生防疫医疗救助合作医疗”三位一体均衡制。我国农村合作医疗制度最早可以追溯到1938年的“保健药社”和“卫生合作社”。山西省高平县米山乡于1955年初建立的医疗保健，成为我国历史上第一个正式确立的农村合作医疗制度。到1976年，全国农村约有90%的生产大队实行了合作医疗制度，达到了农村合作医疗制度的鼎盛时期。1976年之后，农村合作医疗组织逐步解体。据统计，到1989年，全国继续坚持实行合作医疗的行政村已降至全国总数的4.80%，跌入了农村合作医疗保障制度的低谷时期。

初级合作医疗的基本做法有如下几个基本特征：第一，以为统筹、以各生产大队为单位建立并实施“合作医疗制度”；第二，在公社所在地设立公社卫生所，在各生产大队设立大队卫生室，公社卫生所设有完备的门诊、住院科室及医护人员，负责全公社的医疗和防御工作，村卫生室配备简易的医疗设施和“赤脚医生”，主要负责本大队的简易病症诊治和预防工作；第三，公社社员以户为单位参加合作医疗，公社卫生所以户为单位发放合作医疗证，凭证就诊；社员每人每年需交纳一定的保健费，连同生产大队提取的公益金部分于头年的年终分配前统一扣除，然后及时上缴给公社信用社；对于五保户、贫困户，交纳合作医疗费用有困难的，可由生产大队在公益金中给予救济；第四，合作医疗费由公社信用社设立专账统一管理，公社信用社负有对合作医疗费的收缴、管理、支付以及监督公社卫生所合理使用合作医疗费的职能；最后，合作医疗费的使用遵循“收支平衡、略有结余”的原则，结余部分作为公共积累。

初级农村合作医疗制度的发展和普及，得益于“强制”参与和集体经济的全力支撑，使之具备了“广覆盖”和“筹资稳定”的特性，从而确保了合作医疗多项功能的顺利开展，基本上囊括了卫生防疫、医疗救助和合作医疗三个层面，具有了基本的防疫、保健、救助、诊治等多项医疗保障功能，共同构成了具有简单“综合”功能的农村医疗保障制度体系，并且初步构建了农村“三级卫生防疫保健网”。

（二）单层次的农村医疗费用保险

单层次的农村医疗费用保险是我国第二次农村合作医疗改革的尝试。20世纪90年代初，中国政府向世界卫生组织承诺到2000年全面改善农村初级卫生保健工作，提出了“恢复与重建”任务。习惯上，一般称该时期的农村合作医疗为第二次农村合作医疗制度。但由于缺乏集体经济的强力支撑，加之政府财政转移支付的城市化倾斜，农村合作医疗制度的“恢复和重建”工作首先就面临着“筹资瓶颈”困难——主要来源于“农户集资”，除东部个别经济发展较好的地区外，绝大多数试点地区均以失败而告终。据卫生部1998年“第二次国家卫生服务调查”，全国农村居民中得到某种程度医疗保障的人口只有12.56%，其中合作医疗的比重仅为6.50%。

第二次农村合作医疗制度的单一性，直接根源于医疗体制市场化改革下的农村“三级卫生防疫保健网”的解体，在财力不丰的情况下，直接导致了农村“卫生防疫”和“医疗救助”的难以开展，因此，此时的农村医疗保障体系，基本就是仅仅局限于“病症诊治”的“单层次”的农村合作医疗制度。

（三）新型农村合作医疗保障制度构架及其缺陷

2002年10月，国务院下发了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，并于2002年末正式称为“新型农村合作医疗”（简称为“新农合”），确定为中央、地方、农户、其他等多方出资的合作医疗制度。2003年开启了新农合的试点工作。2005年12月31日的《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出，到2008年，在全国农村基本普及新农合制度，健全农村三级医疗卫生服务和医疗救助体系。因此，当前的新农合制度体系，基本是“强新型合作医疗弱医疗救助最弱卫生防疫”的三层次非均衡综合性制度框架结构，这是对我国农村医疗保障制度领域有益的尝试。但是，以“自愿”参加和政府参与下的“多方出资”为特色的新农合制度本身就有着“公平”与“效率”的内在矛盾，影响并制约着其制度的完善性和功能的发挥。

首先，对于病症诊治，是当前新农合功能最强的一环，这也是“自愿”与“合作”原则下，市场机制发生作用的必然结果。虽然受农村合作医疗制度多年缺失、医疗设施陈旧、医务人员匮乏及医疗费用高涨等的影响，各地的新农合制度构建并不甚理想，但毫无疑问，“病症诊治”仍旧是各地合作医疗制度最为重要的环节。

其次，卫生防疫是当前农村医疗中最为薄弱的一环。这也直接源于“自愿”原则下的“市场失灵”的结果。在医疗保障基金并不丰厚的现实条件下，医疗服务的天平必然倾向于病症诊治，而具有“公共产品”性质的卫生防疫，必然出现“市场失灵”的结果。其实，自初级农村合作医疗解体以后，各地农村的卫生防疫工作就基本上处于“空白”状态，而当前各地推行的新农合制度基本没有涵盖防疫功能。

最后，对于农村医疗救助工作，其本身就属于政府转移支付范畴，新农合制度的实施意见明确规定了医疗救助的重要性和开展要求，但由于受当地政府财力和现行筹资渠道的影响，各地的医疗救助基金缺口较大，而全国范围内的农村医疗救助基金或调剂基金还没有真正建立，国家临时救助基金规模又很有限，导致农村医疗救助功能并没有得到充分发挥，贫困地区的情况就更加严峻。

二、国外发展中国家农村医疗保障制度构架的经验与启示

泰国和印度同为地处亚洲的发展中国家，考察这些发展中国家发展农村医疗保障制度的做法，对建立符合我国国情的农村医疗保障制度有一定借鉴意义。

1.泰国“30铢计划”。泰国“30铢计划”是针对农民及流动人口而推行的一项全民医疗服务计划。它由中央财政按照一定标准（2002年为人均1202铢），将资金预拨到省，省卫生管理部门再分配给相应的医疗卫生机构。参与本计划的国民到定点医疗机构就诊，无论是门诊还是住院，每诊次只需支付30铢的挂号费（对收入低于2800铢的农民可予以免缴），即可得到下列医疗服务：（1）预防保健，包括体检、计划免疫、妇幼保健及艾滋病预防等；（2）门诊和住院服务，包括医学检查、治疗及《国家基本用药目录》规定的药品和医疗用品；（3）不多于2次的分娩；（4）正常住院食宿；（5）口腔疾病治疗等。

2.印度的“全国农村健康计划”和非正规产业的医疗保障制度。印度政府自1947年独立以来一直在致力构建免费的农村医疗保障制度。现有的印度农村医疗系统包括四个层面：村卫生中心、初级卫生中心、社区卫生中心、地区医院。村卫生服务中心主要负责母婴健康、计划生育和预防接种，也发放一些非常基本的药品；初级卫生中心很像中国的乡镇卫生院，但是没有病床，较为严重或需要住院的病人只能送往社区卫生中心或地区医院；社区卫生中心和地区医院类似于中国的县医院和地区医院，其设施和医护人员配备相对较为齐全，一般只接受社区卫生中心转来的无法处理的病人。

新政府上台后出台的2005-2012年“全国农村健康计划”，提出了一系列旨在加强现有农村基层医疗机构的措施：将卫生医疗预算提高到GDP的2%-3%；要求地区政府根据“全国农村健康计划”制定“地区健康计划”，包括医疗、卫生、供水、营养等各个方面的内容，以全面提高农村地区的医疗服务条件和医疗服务水平。另外，印度还大力推行面向非正规产业和非正规就业者的医疗保障制度。该制度主要体现为三种医疗保险和救助形式：一是农产品加工企业组织的合同农户向保险公司集体投保；二是非政府组织为成员设计保险项目，集体向保险公司投保；三是非正规经济产业工会的健康福利项目。其基本做法是：在一些社区建立称为“微型保险”的乡村健康保障组织，并以保障组织为单位购买正规保险公司的医疗保险，目的在于既把健康服务和保险服务引入基层，又能克服社区人口规模微小、难以分散健康风险的缺陷。

3.国外发展中国家农村医疗保障制度对我国的启示。综观国外发展中国家农村医疗保障制度，可以看出发展中国家在建立农村医疗保障体系时充分考虑了本国的经济社会实际，进行了有益的探索，其中有诸多值得我国借鉴的经验。笔者认为，至少应该包括以下几个方面。

其一，必须强调制度体系的功能完善性。无论是泰国还是印度，其农村医疗保障体系基本都包括有医疗卫生服务、医疗救助、卫生监督和防疫保健功能，印度还引进了商业医疗保险作为补充，这样既满足了医疗保障的社会福利性要求，又能够从防疫、保健、诊治等多方面切实提高农村居民的医疗质量，最大限度地提高医疗保障服务的社会效益。

其二，强调政府转移支付下的普遍参与性。“普遍参与”与“政府转移支付”具有内在的一致性。无论是泰国还是印度，都具有强制性普遍参与的特性，因为只有这样才能有效调解“公平”与“效率”、“市场”与“政府”的矛盾。虽然财力不丰的印度政府在致力于提供免费医疗的制度构建中面临很大困难，但却极大地提高了农村地区的医疗服务水平和农民的生活质量。

最后，强调体系内制度间的功能互补与协调。应当看出，完善的农村医疗保障应该是一个完整体系，由一系列功能互补的制度构成，而不是一个独立的单一制度，这就要求在构建体系内的各制度时，既要注意制度间的功能互补性、结构层次性、主次轻重性，又要注重各制度在构建时间上的先后顺序和具体操作中的相互衔接，以确保医疗保障制度体系的完整性、可行性与可持续性。恰如印度所推行的商业医疗保险制度，正好满足了印度农村劳务分化的现实需求。

三、综合性农村医疗保障构架的制度体系分析：多层次模式

农村医疗保障制度作为社会保障制度的重要组成部分，其社会福利性也就决定了其低水平的普惠特性，不可能过多顾及个别或特殊个体的需求，因此，要想最大限度地满足农村地区医疗保障需求，单纯依靠合作医疗制度是远远不够的。无论是国外还是中国农村自身的医疗保障制度，都验证了单一层次的功能局限性、多层次的功能完善性与可持续性。因此，有效构建和推广功能完善的农村综合性医疗保障体系，将是有效解决农村医疗保障需求、造福农村居民的根本举措。

（一）综合性农村医疗保障的基础层面

医疗卫生就其本质而言，具有公共产品或准公共产品属性，公共产品属性层面是综合性农村医疗保障的基础层面。在医药费用和诊疗费用高涨的就医环境中，医疗保障制度的可持续性问题，不应该仅仅是一个提高缴费率、控制补偿支出的努力，更应该看重的，恰恰应该是如何控制发病率的问题。为此，非常有必要尽快恢复并加快发展农村地区卫生防疫、卫生监督、健康保健等工作。

1.农村卫生监督和卫生防疫。农村卫生监督和卫生防疫是控制发病率的主要手段，尤其是对于传染病、地方病的控制，是改善农村医疗卫生状况的关键环节。由于农村地区远离城市，再加之受农村的自然生活条件和农民的生活习惯影响，加强农村地区医疗机构的卫生监督功能和卫生防疫服务，对于控制病症发生尤为重要。

2.健康保健。健康保健既是有效控制常见病、流行病的重要手段，又是有效杜绝家族病、生殖疾病的主要手段，还是抑制病症复发和交叉反复的有效手段，并且，还能有效改良农民的生活习惯、提高生活质量。因此，当前应当针对农村地区的生活与医疗现状，有针对性地开展健康保健服务，当前尤其应该加大妇幼保健、生殖卫生宣传、健康教育等工作。

3.农村专项卫生基金投入。农村专项卫生基金投入是政府针对某些具有地域代表性的地方病症和突发病的控制，以及贫困落后地区公共卫生设施构建等方面的专项资金支出，是国家快速改善地域性农村医疗卫生条件的有效措施。当前的工作重点应该是：加强贫困地区卫生机构基础设施建设；重点控制传染病和地方病；严控农村地区孕妇、产妇及婴幼儿死亡率，降低儿童营养不良发生率；加强农村卫生人才培养。

（二）综合性农村医疗保障的主体层面

合作医疗制度是综合性农村医疗保障的主体层面。该层次就是通常认为的农村合作医疗制度，是由政府进行制度设计和维护、设立专门机构非盈利性运营、面向广大农村居民、多方出资的合作医疗制度，其基本原则就是“低水平、广覆盖”，基本目标就是将符合条件的农村居民都纳入保障范围、提供基本的医疗服务和医疗救治，以确保农村居民基本医疗服务的可得性与可及性。因此，虽然我国当前的新型农村合作医疗制度因实际经济原因而实行的是“自愿”原则，但从医疗保障的福利特性和保险分摊机制来看，应该推行“强制性”农村合作医疗制度。其基本功效应该是：规范农村医疗市场、有效控制“因病致贫、因病返贫”。

（三）综合性农村医疗保障的补充层面

综合性农村医疗保障的补充层面应该包括面向特殊群体的相关制度。随着农村的区域不平衡性进一步发展和农民收入水平的逐步分化，农村合作医疗保障制度的“低水平、广覆盖”必然导致部分农民的医疗保障需求偏离于农村合作医疗的保障水平，出现需求缺口，从而也必然需要有其他的医疗保障供给方式作为补充。为此，农村合作医疗保障制度应该从长远、和谐的立场出发，从制度的构建层面上，立足于与其他可能性医疗保障服务共存共发展的目标，构建出真正面向农村、造福农村的具有广泛兼容性的综合性医疗保障制度。

农村医疗救助是整个农村医疗保障体系的最低层次，或称为“保底性补充方式”，它是针对农村低收入人群的一种特殊性补贴。由于较低的收入水平，这些人往往被排除在“合作”性质的农村医疗制度的保护之外。大力发挥农村医疗救助的基础性作用，既是构筑农村社会弱者的最后一道防线，也是对农村医疗保障工作的重要补充。为此，必须一方面增加政府在医疗卫生方面的转移支付，另一方面在社会救助基金中专项设立“农村医疗救助基金”：一是对救助对象患大病时给予一定的医疗费用补助；二是资助其参加当地的合作医疗制度。

与农村医疗救助相配套的是商业性医疗保险，或称为“保高性补充方式”，它包括两部分，一是农村商业医疗保险，二是社区性互助医疗保障。商业性医疗保险对农村市场的开发，既是一种有效的市场竞争，又是一种有益的保障补充。首先，商业医疗保险“盈利性”运营特色，决定了其挑选的客户只能是具有较高收入的农村居民，而这一阶层因其较高的医疗保障需求恰恰成为合作医疗所无法满足的人群；其次，商业性医疗保险所推出的诸如重大疾病保险等险种，在有效填补农村合作医疗制度功能缺失的同时，不仅会对合作医疗制度的“参合率”构成有力的竞争，而且会增加农村居民参加医疗保险和医疗保障的意识和积极性，从而达到“双赢”的效果。社区性互助医疗保障制度是一种自发的医疗互助保障，一般是具有相似工作背景或生活环境的人群，为了应对共同的医疗病症，而自发出资产生的一种医疗保障制度，有点类似于欧洲的“唐提式联合养老金”，更多的见于印度的“非正规产业”医疗保障制度。该制度可以自我组织和管理，也可以集资购买商业医疗保险，但其共同的目的就是为了补充社会医疗保险在补偿方面的不足。该制度已经在发达国家出现，在我国富裕的农村地区也已有萌芽，因此，从长远的制度构架层面来看，该制度应该作为合作性质的农村合作医疗保障制度的有益补充。

医疗卫生的重要性范文篇5

【摘要】良好的公共卫生服务体系不仅能够维持和提高居民的生存能力，而且能够促进人力资源的普遍发展，对于促进宏观经济的增长也具有重要作用。因此，建立公共卫生服务体系，为居民提供公共卫生保障是国际通行做法。那么，乡镇公共医疗卫生服务体系的现状怎样，如何建设乡镇公共医疗卫生服务体系，其间政府责任如何体现，这些问题的解答对于促进公共卫生服务均等化具有重要意义。

【关键词】乡镇公共医疗卫生服务体系政府责任

加强乡镇公共医疗卫生服务体系建设是解决乡镇“看病贵、看病难”问题的重要突破口。乡镇公共医疗卫生机构存在着经费紧张、人才短缺等问题，这些问题的出现与市场化改革背景下的政府职责缺失有关。均等化取向下的乡镇公共医疗卫生服务体系构建应在划定公共卫生服务范围、明确政府责任的基础上，整合基层卫生资源，创新公共卫生机构的管理体制与运行机制；同时，切实推行新型农村合作医疗制度以保障公共卫生机构有效运转。

一、乡镇公共医疗卫生服务体系的现状

乡镇公共医疗卫生服务体系主要包括包括妇幼保健、疾病预防等卫生服务机构。我们认为，乡镇公共医疗卫生服务体系主要存在以下问题：首先，乡镇卫生机构经费紧张，乡镇卫生院与村级卫生室的财务状况更是困难，医疗卫生服务市场化的背景下，“以医养防”现象严重。其次，医疗卫生服务具有特殊性，医疗卫生人员的成才周期较长，而现有环境又难以留住人才，从而使得基层卫生人才短缺。第三，由于经费紧张，使得卫生机构（特别是乡镇卫生院与村级卫生室）的设备落后，难以有效提供基本的公共卫生服务。

乡镇公共医疗卫生服务体系之所以出现上述问题，其中既有体制性原因，又有机制性原因。首先，政府投入不足。分税制下，卫生机构一般下放到地方各级财政，使得上级财政对地方卫生机构支持不足特别是税费改革以来，基层财政普遍困难，基层财政的卫生投入也逐步减少，但支出的绝大部分仍用在工资支出上，即财政收入主要用来“保工资、保运转、保稳定”。总之，乡镇可用财力减少，使得卫生经费投入也相应减少。其次，盲目的市场化改革。政府投入不足，使得卫生服务机构为了补偿经费不足部分，无视卫生服务的特殊性，盲目推行市场化；主要表现之一就是医疗收入占到了乡镇卫生院收入的绝大部分。市场化改革通过引入竞争，使得医疗服务领域的供给能力、内部运转效率得到提高，但也带来了诸如公共卫生服务的公平性、可及性等问题。同时，具体到乡镇卫生院这一级，防保机构、卫生监督机构与医疗机构不分，导致有限的公共卫生投入支出效率低下，进而使得“重医轻防”问题更为突出。

二、乡镇公共医疗卫生服务体系构建中的政府责任

公共卫生是采取预防接种、健康教育等措施，预防和控制疾病、保障社会公众健康，是保证不同社会群体均等享有基本健康保障的基础性工程。基本医疗服务，指针对一些常见病和多发病所规定的药品目录、诊疗项目，当然还包括一些基本的医疗服务设施；作为准公共产品，采取政府、社会筹资与个人筹资相结合的医疗保障制度来满足所有人的基本医疗需求，以保障公民的基本健康权利。非基本医疗需求，作为一种私人消费品，政府不提供统一保障，可由居民自己承担经济责任，当然，为了降低个人和家庭的风险，鼓励发展自愿性质的商业医疗保险，以推动社会成员之间的互保。总之，基本的医疗需求与非基本的医疗需求都可以通过市场来提供，政府的责任主要体现为市场监管，以解决医疗服务领域中的信息不对称问题，同时，对于一些基本的医疗需求可以通过补贴买方、医疗救助等形式来解决农民“看病贵”问题。

三、乡镇公共医疗卫生服务体系构建的路径选择

1.划定公共卫生服务范围

相对于医疗服务，公共卫生需要政府承担更多责任，因此，为了明确政府责任，我们首先要做的是划定公共卫生的服务范围。我们认为，基本公共卫生服务具体应包括重大传染病的防治、妇幼保健、卫生监督、健康教育以及重大公共卫生事件的处理等；当然，如何划定还存在争论，而且，源于地方财力的不同，公共卫生服务的范围也可有所扩展。公共卫生服务的提供，需要相应的财力保障。首先，公共卫生服务的溢出性，决定了各级政府在公共卫生服务的供给中需承担不同责任。其次，中央财政应通过专项转移支付对涉及面广、危害性大的重大传染病、地方病和职业病的预防控制项目给予补助。第三，应该根据各地不同的财力状况划定筹资责任，对于财力严重不足的县、乡，上级财政应予以倾斜，适当减少基层配套比例。

2.创新公共卫生运行机制

为避免“以钱养医”造成的重治轻防现象，特别是在公共卫生支出有限的背景下，有必要创新公共卫生运行机制，提高公共卫生支出效率。首先，应该使防保机构、卫生监督机构和医疗机构在乡镇卫生院内部实现分离，分开核算，防保机构和卫生监督等公共卫生机构应在经费、人员、编制方面充分予以确保。其次，通过“以钱养事”、“花钱买服务”的形式对村级卫生机构提供的公共卫生服务予以补助，这既可以调动下级卫生机构的积极性，同时，又可以提高公共卫生服务供给的质量与效益。

3.推进新型农村合作医疗制度

新型农村合作医疗制度实施过程中，虽然面临着诸如保障水平底、受益面窄等问题，但仍为农村卫生服务体系建设提出了要求，更提供了难得的契机。调查发现，实施新型农村合作医疗制度以来，乡镇卫生院的经营状况明显好转，这既有利于提高其医疗服务能力，又使得政府能够把有限财力投入到公共卫生服务中去，并为公共卫生服务体系的有效运转提供财力保障。因此，推进新型农村合作医疗制度是乡镇公共医疗卫生体系有效运转的保障，必须将合作医疗制度的推行与乡镇公共医疗卫生建设紧密结合起来。

参考文献

[1]吕卓鸿.政府承担公共医疗卫生的理论基础和范畴界定[J].中国卫生事业管理2010，（02）.

[2]徐勇.公民国家的建构与农村公共物品的供给[J].华中师范大学学报（人文社会科学版）.2011，（03）.

医疗卫生的重要性范文

关键词：医疗体制；医药分离；医疗腐败

近年来比例逐渐下降的政府卫生投入，使得中国的公共卫生体制出现了令人尴尬的局面，过去5年，老百姓年平均收入水平增长远远小于年医疗支出增长，医药支出已经成为我国居民的第三大消费，因为经济原因，48.9%的老百姓看不起病，占我国人口大多数的农民，医疗保障状况更差，城乡差别、东西部差别，依然存在并且逐年加大，中国医疗卫生体制陷入既不公平又效率低下的怪圈。十几年的医改，走入尴尬境地。所以，有必要对我国医疗卫生体制进行改革。

一、目前医疗体制存在的问题

1.医疗服务的公平性下降和卫生投入的宏观效率低下带来了诸如贫困、公众不满情绪增加、群体间关系失衡等一系列社会问题；多数居民在医疗问题上的消极预期，已经成为导致宏观经济需求不足的一个重要因素。

2.公共卫生体系不健全，医疗资源分配不均，医疗机构重复，重大疾病预防控制任务艰巨和对突发公共卫生事件难以应付。在当前正在进行的医疗服务机构改革实践中，“抓大放小”的思路很流行，基于这一导向并基于现行财政体制下部分地区财政负担过重的现实，一些地方开始将基层公立医疗服务机构或改制为企业，或甚至直接出售给私人。这种“抓大放小”的改革思路是有严重问题的，不符合医疗卫生事业发展基本规律。

3.医疗服务体系不适应群众的健康需求，医疗服务价格混乱导致医疗费用持续攀升，药价虚高，看病难、看病贵问题突出。

4.医疗卫生管理体制与人民健康需求不适应，医疗效率低下、医疗技术和服务质量问题、药价虚高、医疗腐败等现象备受舆论批评。目前医疗卫生领域受到党内和社会上腐败势力的干扰和影响。比如，在医药生产和流通环节谋取私利，甚至搞假医假药；医生收红包，等等。产生这些腐败的原因是相当复杂的，其中之一是由于医疗卫生管理体制不完善，出现制度性的真空和漏洞造成的。

5.医疗保险的覆盖率过低、强制性不够、预防功能不强，医保费用难控制由于费用失控，许多地方财政和企业背上了沉重的债务包袱，医保水平与质量难提高。

二、我国医疗体制存在问题的原因

1.改革偏离方向。这些年陆续推出了多项卫生体制改革政策，但对当前存在的问题远未形成根本性触动，因为改革的出发点在于减少负担，政府对医疗投入的下降，使医院希望增加收益来谋求发展，负担转嫁给了老百姓，这并不是改革的初衷。我们改革要解决的两个基本问题：一是基本医疗服务的公平性；二是提高医疗服务体系的效率。两个次序不能颠倒，不能在求得效益的同时，牺牲了公平。

2.公共卫生体系薄弱，特别是基层医疗卫生服务体系不完善。受市场化医疗体制改革的影响，“抓大放小”思路流行，一些地方开始将基层公立医疗服务机构或改制为企业，或甚至直接出售给私人，致使初级医疗卫生服务体系失去了应承担的公共卫生服务和基本医疗服务职能。

3.目前实行的“以药养医”的政策和药品流通体系导致药价虚高。“以药养医”的政策一方面在一定程度上解决了政府对医疗费用投入不足的问题；另一方面导致医院或医生为了单位或个人私利给病人猛开高假药，使病人不堪承受之重。又由于目前药品流通体系不完善和政府对监管力度不够使医院、医生和药品经销商为了共同的利益相互勾结从而导致药假虚高。

4.管办不分。政府的投入使得政府对公有制医院具有双重身份：一是所有者的身份，二是管制者的身份。这就是所谓的“管办不分”，所以政府对这些卫生服务提供者的人、财、事都有一定的控制权，又由于管理不善，公立医院的内部管理机制越来越不适应市场环境。

5.医保医疗救助体系欠缺。在7亿人口的农村，大多数人没有医疗保险，医药费的增长速度远远高于收入的增长；城镇下岗人员、退休人员等低收入人群也因医保覆盖率较低，医保门诊起付标准等问题影响基本医疗服务的享受，只有健全和完善医保医疗救助体系才能为这些人群提供医疗保障。

三、对我国医疗卫生体制改革的建议

（一）强化各级政府在增加医疗卫生投入，提供公共卫生服务与加强医疗卫生监管方面的职责，把握“医改”公平正义的价值取向。

政府应强化以下两个方面的职责：1.在一般医疗领域，要强化政府的筹资和分配责任。改革开放以来，医疗体制出现的诸多问题直接或间接的原因就在于政府投入在卫生总费用中的比重一直持续下降。所以，在一般医疗领域，要强化政府的筹资和分配责任。2.要强化政府对于医疗服务体系的干预。这些年来，医疗卫生领域有许许多多的问题，最突出的就是医疗服务体系的问题和服务提供方的问题，很重要的原因就是政府缺乏必要的责任，有投入不足的责任，也有监管责任。

（二）构建完善的公立初级医疗卫生服务体系

在医疗卫生事业发展及医疗服务体系建设中，要想最大限度提高医疗卫生服务可及性，提高医疗卫生投入效率，最关键的措施之一就是要首先健全初级医疗卫生服务体系，在此基础上再尽可能发展中高级医疗服务体系。从发达国家的经验看，虽然大都已构建起了完善的、多层次医疗服务体系，但初级医疗卫生服务体系仍有着不可动摇的基础性地位。从中国的情况看，受经济发展水平限制，一方面，在医疗服务体系建设的筹资能力方面明显不足，还很难同步建立非常完善的多层次医疗服务体系，同时，在保障目标上，也无法做到满足所有社会成员的所有医疗服务需求，只能是首先满足所有社会成员的基本医疗服务需求，并在此基础上满足更多社会成员的更多医疗需求。因此，强化初级医疗卫生服务体系建设有着更为重要的意义。

（三）改革目前药品体系，确立药品现代流通目标模式，降低药品价格

中国药品体系改革的最终目标，决不是单纯降低价格，而是合理设计药品现代流通目标模式，保障药品流通全过程的安全性和合理性，最大限度地利用药品造福于人民群众。

1.实行医药分离。这是医疗卫生体制改革的核心和难点。医药分业是世界上大多数国家的选择，实践证明其对发展和提高医疗技术、保证合理用药行之有效。尽快实行医药分离，从源头上切断医院、医生与药品经营之间的经济利益联系，保证医生因病施治、对症开药，这是医药卫生体制改革的必然选择。建议我国分三步推进这项工作，第一步实行医药分开核算、分别管理，“收支两条线”；第二步将医院药房分离出来，成为独立的法人经营机构，隶属关系仍由医院代管；第三步彻底实行医药分业管理。

2.确立药品现代流通目标模式，有序推进药品流通体制改革，合理设计我国药品现代流通目标模式和分步实施方案。根据药品的特殊性，借鉴国外药品流通的经验，我国药品现代流通的目标模式应该是：在确保药品流通全过程安全性的前提下，提高药品市场的集中度和透明度，推进药品分销企业的规模化、信息化、标准化和现代化，加快对药品流通全过程的流程再造，构建以信息化引领的药品现代物流体系，大力发展医药电子商务、连锁经营、物流配送等现代营销方式，建立高效的药品市场监管体制和市场化、专业化服务的行业中介组织，促进他律和自律的有效结合，实现药品流通高效率、高效益、低成本。

（四）实行管办分离的医疗体制改革

政府医疗卫生行政管理部门应从“办医院”真正转向“管医院”，不能直接经营管理医疗单位，不当运动员，只当裁判员。必须解决政府职能错位、缺位和不到位的问题。政府应作为维护医疗卫生市场秩序的监管人、最广大群众利益的维护人、公共卫生资源合理配置的调节人，在保障社会公平性方面提供服务和管理。目前政府医疗卫生行政管理部门应先办的几件事是：一是抓紧研究确定营利性医院与非营利性医院的政策界限，集中国家财政拨款，办好非营利性医院。对准备转型为营利性医院的，要抓紧研究医院产权制度改革方案，特别是对国家投资形成的有形资产和无形资产的评估作价方案，防止一哄而上，使大量国有资产流失。二是打破垄断，引入竞争机制。在鼓励外资和民间资本进入医疗服务市场的同时，抓紧研究医疗服务市场的准入制度、医疗质量和医疗费用的监测制度、医疗执业风险保险制度等，进行有效监管。医院的市场化改革决不能失控，也决不能使不具备行医资格的人进入这个治病救命的领域。三是抓紧研究医药分离分步推进的方案，当前特别要落实医疗机构药品收支两条线管理，有条件的医院门诊药房可探索成为药品零售企业的路径，为实现医药分业管理作些准备。四是整合全社会卫生资源，优化卫生资源配置。抓紧研究解决我国医疗卫生资源配置的公平性问题，扭转重城市、轻农村，重大医院、轻社区医院，重参加医疗保险的人群、轻扶助弱势人群的状况。五是高度重视艾滋病、性病、血吸虫病、克山病等疾病预防教育和治疗，防止因疾病蔓延造成重大社会性问题。

（五）建立统一的社会医疗保障体系

医疗保障体系是社会保障体系的重要组成部分，是维护社会稳定的减压器，因此，要把建立起覆盖全体国民的城乡一体化的最低限度的医疗保障制度作为新型医疗卫生体制改革的具体目标。

减轻企业退休人员医疗负担，适当降低企业退休人员基本医疗保险门诊起付标准，并尽快出台企业退休人员门诊医疗费社会统筹实施办法，从制度上保障企业退休人员的门诊基本医疗。在现行城镇基本医疗保障制度的基础上，对部分困难人员实行医疗（下转69页）（上接65页）补助或救助。探索建立城乡一体化的医疗救助体系，从居民向农民逐步推进，保障其享受大病重症医疗救助的权利，切实解决欠发达地区农民、困难户、城镇“三证”持有者、下岗失业人员的“看病难”问题。设立慈善医院，按照“一套班子、两块牌子、两项任务”的运行模式，依托现有非营利性医院举办1～2家慈善医院，对全市城乡低保户、特困户和困难户等提供基本医疗服务，慈善医院在挂号、诊疗、护理、住院等方面为基本医疗救助对象实行优惠减免措施。建设新型农村合作医疗制度，坚持“政府引导、自愿参加、多方筹资、保障适度、广泛覆盖”的原则，采取“低水平、广覆盖、个人为主、政府为辅”的形式，在全市建立以区、县为单位，统一筹资、统一管理的农村大病统筹保障型的新型合作医疗制度。

参考文献：

1.郭清、马海燕：下岗和在岗职工家庭健康公平的比较研究，中国卫生经济[J]，2005年第4期

2.丁宁：在改革和发展中解决医疗纠纷问题，红旗文稿[J]，2006第3期

医疗卫生的重要性范文篇7

文章编号：1005-913X（2015）11-0123-02

一、医疗卫生资源分配现状

随着经济的发展和卫生费用投入的增加，我国的医疗改革取得了显著的阶段性胜利，基本建立了覆盖农村居民的通过政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人集体和政府多方筹资，以大病统筹为主，互助共济的新型农村合作医疗保险制度，居民的健康水平明显提高。然而，我国在城乡之间、农村不同地区之间获得医疗卫生服务的程度有很大的差距，社会医疗资源分配严重不公，中国农村医疗卫生改革所面临的公平性问题逐渐引起了人们的重视。医疗卫生服务公平包括两个方面：一是农村与城市间的公平。每个公民都能平等的享受医疗卫生资源，居民遭受健康损失时能公平地享受医疗卫生服务，不会因社会特权的不同而出现差别对待。二是农村不同地区间的公平。医疗保障的范围和水平应按照居民的实际需要以及医疗保障制度的规定，对经受疾病风险的居民给予同等的就医机会以及应得的经济补偿，不应因经济发展水平的不同而有所区别。

（一）城乡医疗卫生资源分配现状

医疗卫生资源的配置格局关系到医疗卫生事业的发展以及医疗改革的成效，关系到人们对医疗卫生服务获取的能力和质量。城乡医疗卫生资源配置中的基本道德尺度是公平和效率，同时也是经济活动的基本原则。在“效率优先，兼顾公平”方针以及市场经济追求利益最大化本性的指导下，政府在城市和农村配置医疗卫生资源时过多的重视了效率忽视了公平，造成了过多的资源流向了城市，而农村医疗卫生资源投入严重不足，造成卫生资源分布不合理，导致医疗卫生资源分配的社会不公平。

我国的医疗卫生费用在农村与城市之间的配置严重失衡，农村的医疗卫生费用投入远远低于城市。从2009年到2013年虽然国家对医疗卫生事业的投入加大，使医疗卫生总费用不断增加，但农村与城市医疗卫生水平的差距却在不断加大。农村人均卫生费用从2009年的562元增加到2013年的1274.4元，而城市人均卫生费用却从2009年的2176.6元增加到3234.1元，城市人均卫生费用一直是农村人均卫生费用的3倍左右，而且差距有扩大的趋势。在卫生人力资源方面，农村卫生技术人员严重不足。例如，2013年城市每千口卫生技术人员为9.18，而农村仅为3.64，远低于全国平均水平。相比较城市每千口卫生技术人员，农村每千口卫生技术人员增加速度较慢，城市每千口卫生技术人员一直是农村每千口卫生技术人员的2到3倍，而且差距不断加大。两组数据结合来看，城市以较少的人口获得了较多的卫生费用，从而导致较多的优质卫生资源集中于大城市和大医院，城市居民能够较好地享受医疗卫生服务，获得较高的医疗效益，而农村的卫生费用投入相对较少，医疗卫生人才等严重缺乏，“看病贵，看病难”问题更加突出。

（二）农村不同地区医疗卫生资源分配现状

医疗卫生资源在农村不同地区配置的公平表现在卫生资源的配置在不同地区具有相似性，不因地区经济发展水平不同而表现出较大差异。但在新型农村医疗改革进行过程中，农民能否获得基本的医疗卫生服务以及获得医疗卫生服务的质量很大程度上取决于经济发展的状况，在经济欠发达的西部地区由于农村医疗合作筹资额偏低，福利待遇水平较低，大多数村卫生室卫生人力资源供需不平衡，导致人们无法享受正常的医疗服务，而一些经济相对发达的农村地区，地方政府补贴额度较大，同时农民参加医保的积极性较高，使当地居民能够及时高效地享受医疗保障服务。

我国农村地区的优秀卫生人才大都集中在经济发展水平比较高的东部地区，这些能够提供先进的医疗设备以及优厚的福利待遇，能够吸引高层次人才落户当地。东部执业医师以及注册护士的总数与中部地区相差较小，但是由于人口较少，平均数量远远高于中西部地区。东部平均每千口村卫生室人员数达到1.89，超出西部地区0.24，中西部地区没有任何医师执照的乡村医生和卫生员相对较多。由此可见一个地区优秀卫生人才所占的比例基本上与当地的经济发展水平成正比，经济发展水平高的农村地区优秀卫生人才的配比则高，反之亦然。

二、医疗卫生服务公平存在的问题

（一）医疗卫生费用投入不足

我国卫生总费用投入的绝对值在逐年增加，卫生总费用占GDP的比重保持在5%左右，但出于国家的GDP每年是以不低于7%的速度增长，与GDP的增长速度相比，国家卫生费用投入不但没有增长，反而有减少的趋势。2013年的卫生总费用为31868.95万元，占GDP的比重为5.57%，比较2009年的卫生总投入为17541.92万元，占GDP的比重为5.15%，仅增长了0.42%。在医疗卫生行业中，由于一些医疗卫生产品是应由政府提供的具有非竞争性、非排他性以及外部性特征的公共产品，却转由市场提供。由于市场失灵现象的存在，公共卫生产品供应不足，农村居民要支付大部分的医疗卫生费用，从而加剧了农村医疗卫生改革的不公平，导致城乡医疗健康水平差距不断加大。

（二）医疗卫生资源配置的不公平

我国80%的卫生资源集中在城市，其中近80%又集中在大医院，医疗卫生资源在城乡之间配置的不合理导致城市大医院规模迅速扩大，医疗设备不断更新，优秀卫生人才大量集中。而面向广大农村的基层医院人力资源数量较少，职业化程度低，学历低，而且农村设备陈旧，难以满足农村居民的诊治需求。后果是高层次医院担负起大量的常见病，一些可以在基层医院诊治的常见病却聚集到大医院，造成人员拥挤，加上医疗设备的改造，卫生资源的重复配置导致的卫生资源的浪费与闲置，造成医疗成本过高，居民人均收入增长的水平低于医疗费用的上涨水平，农村居民和低收入者对医疗卫生服务的承受能力下降，医疗保障水平更加不公平。另外，目前我国农村医疗保障机构人少事多，七八个人在管理医疗卫生费用征缴的同时，还要为居民提供医疗卫生服务管理支出，不能有效地进行监管，容易导致腐败和寻租等问题。

（三）农村合作医疗制度设计不合理

我国新型农村合作医疗是按照政府规定的等额的筹资标准统一收取的，没有考虑到不同农民间存在的经济差异，让经济收入不同的人去承担同样的医疗筹资费用，显然是不公平的。这会使经济困难需要得到医疗救助的人无法筹资参保得不到政府的资金补助，而经济支付能力强的农民得到更多的医疗救助，使资源在不同地区农村的分配更加不公平。自愿的原则会形成健康状况差的人愿意参保，而健康状况好的人不愿意参保等逆向选择问题，影响农村合作医疗的覆盖率。由于真正影响农村居民的是常见病、慢性病和多发病，患大病的概率较少，因此，现阶段新型农村合作医疗无法满足大多数农村居民基本的医疗需求。由于用大多数人的钱去满足有限患大病居民医疗卫生需求的不公平现象的存在，没有受益或很少受益的居民就会自动退出新型农村合作医疗，从而没有任何医疗保障，导致医疗改革对农村居民的不公平。

（四）农村合作医疗补偿方案不合理

为了防止患者过度利用卫生服务资源，造成资源浪费的发生，新型农村合作医疗规定了起付线、共付机制和封顶线。由于基金水平有限，起付水平低可以使更多的人受益，提高参合率，实现广覆盖，但是这样保障水平就会降低。调查表明在不愿意继续参加合作医疗的人中，大部分是因为报销太少或者是当年没有享受到报销。为了提高农民参合率，新型农村合作医疗引入了个人账户，但是有些地区个人账户资金要用在体检费用和门诊治疗，实际利用效率不高，也不符合农村医疗保险互帮共济的基本原则。“保大不保小”的方案导致大部分农民由于疾病小而得不到政府的补偿，因此，一些农民不愿意去治疗，或者出现“小病大治”的现象，导致农村卫生服务利用率低。得大病的农民能够得到医疗补助，得小病的农民却只能自付医药费，本身就是不公平现象。

三、实现医疗卫生服务公平的对策

（一）加大政府对农村的公共卫生支出

医疗改革以来，国家财政对医疗卫生的投入越来越少，远远不及经济增长速度。同时由于公共卫生的性质决定了市场机制难以在公共卫生领域发挥作用，导致个人医疗负担加重，尤其是农村贫困地区的居民由于缴费能力不足无法参合，这与医疗保障制度通过转移支付缓解社会不公平的原则相矛盾，也违背了对医疗保障制度对贫困居民保护的一般原则。因此，政府应加大对农村医疗卫生事业的财政投入，加强预防保健、卫生监督、社区卫生、农村卫生等工作，确保医疗的公益性，同时降低或取消农村居民参合费用，从而减少因缴费能力不足无法参合的人口数，扩大参合率，既能促进医疗卫生事业公平发展，又能解决农村医疗资金短缺问题，缓解农村“看病贵，看病难”的现状，保障农村居民对医疗卫生资源的公平利用。

（二）加强农村医疗服务能力建设

由于政府对医疗卫生资源投入不足以及资源分配不合理等原因，很多农村基层医院设备陈旧，人才流失，致使一些简单的常见病也不能处置。同时村卫生室无专职人员，从业人员素质不高，学历较低。另外，由于利益的驱使，农村很多私人诊所存在医生不具备行医资格以及贩卖假药等现象，严重损害农村居民的身体健康，扰乱正常的医疗秩序。因此，必须加强农村卫生人才培养，对现有的农村医疗卫生人员分期分批进行医疗职业技能培训。同时开展不同地区农村医疗卫生机构的业务合作，提高农村医疗卫生机构的整体水平。实行城市援助农村的相关政策，城市医务人员的晋升必须有农村工作的经历。

针对农村医疗保险管理不足的问题，建议开展顶层设计，实行单部门归口管理，将医保基金统一归人社部管理，分清人社部门与卫生部门的权责，解决管医疗机构的部门同时管医保支出的道德风险。一是部门统一，方便政策出口统一解决各自为政，标准不同的问题。二是解决重复参合问题，避免财政补助被多头占用。三是彻底杜绝双重报销问题，维护群众利益，保障医疗卫生资源的公平利用。

（三）农村医疗保险管理与城镇职工医疗保险管理相结合

与城镇职工医疗保险相比，我国农村医疗保险管理存在征收管理成本较高以及管理人员短缺等现象，将新型农村医疗保险整合进入城镇职工医疗保险，既能利用城镇医保管理的机构、经验与人员，提高管理能力，节约成本；又能避免新型农村合作医疗中管理机构分工不明确，管理混乱现状；另外，两者合并有益于转移支付，提高农村医疗保障的效率以及公平性。

医疗卫生的重要性范文篇8

1.资料与方法

1.1资料

2008年1月1日至2010年12月31日上海市取得《医疗机构执业许可证》且经营性质为营利性的所有医疗机构的不良执业行为记分数据。

1.2来源

通过上海市卫生监督所委托万达信息股份有限公司开发的《医疗机构不良执业行为积分管理系统》、《上海市卫生局卫生监督所应用平台一户一档系统》等软件系统查询获得。上述系统为上海市卫生监督所内部信息系统，服务数据统计与查询，有专门数据维护与系统维护部门。

1.3方法

上海市自2007年1月1日起在全市范围内实施了《上海市医疗机构不良执业行为积分管理暂行办法》（2）（下称《办法》），《办法》在梳理卫生法律、法规、规章、诊疗常规中规定的医疗机构违法行为的基础上，针对医疗机构在执业许可、医疗广告、临床工作情况、医院管理、配合卫生行政部门检查、执行政府命令等各个环节中普遍存在的问题，共梳理出43种违法行为，并按照违法行为的严重程度，设置了1分、2分、4分、6分和12分等五种记分分值。记分涉及面广，除医疗机构外，还包括和医疗机构相关的如传染病、医疗事故、职业卫生、血液、医疗广告等诸多方面。并将一些法律、法规、规章和诊疗常规中没有设置相应处罚条款的违

法行为，纳入医疗机构不良执业行为中。在近几年的实施《办法》过程中卫生监督机构发现医疗机构不良执业行为的发生与医疗机构的经营性质的关联性非常强。（3）因此，笔者对本市营利性医疗机构3年不良执业行为积分情况进行回顾性分析，从其发展趋势、构成比、发生率等几方面进行分析，对营利性医疗机构监管指标进行初步探讨。

2.结果

2.1趋势分析

2.1.1分值为1分的不良执业行为呈下降趋势

2008-2010年被记1分的医疗机构户次数分别为193、141、122。户次数下降的具体不良执业行为主要为使用执业助理医师独立从事诊疗活动；使用医学院校实习生或者具有中等专业学校以上医学专业学历但尚未取得相应资格的人员独立从事诊疗活动；使用卫生技术人员从事本专业以外的诊疗活动；医疗机构和业务科室的名称、挂牌不符合《医疗机构执业许可证》中核准的内容。（见图1）

2.1.2分值为4分的不良执业行为呈上升趋势

2008-2010年被记4分的医疗机构户次数分别为88、91、141。户次数上升的具体不良执业行为主要为未经批准，擅自在本市或外省市医疗广告、未按批准内容医疗广告或者使用过期、被注销、撤销的《医疗广告证明》文号医疗广告。（见图1）

2.1.3分值为2分和6分的不良执业行为呈现波动

2.2构成比分析

2.2.1总体不良执业行为构成比

单种不良执业行为占不良执业行为发生总数的比率前5位依次为未按规定执行消毒、隔离制度，或者对医疗废物、污水处置和管理不符合要求，占26.33%；未经批准，擅自在本市或外省市医疗广告，占12.98%；其他违反卫生行政规章制度、诊疗规范、技术操作规范、各级各类人员岗位责任制，占11.45%；未经批准或者未按规定，使用未注册在本医疗机构内的医师从事诊疗活动，占8.79%；诊疗活动超出登记的诊疗科目范围，累计收入在3000元以下，占7.87%。（见表1）

2.2.3分值为2分的不良执业行为构成比

分值为2分的不良执业行为中单种不良执业行为占分值为2分的不良执业行为发生总数前5位的依次为未按规定执行消毒、隔离制度，或者对医疗废物、污水处置和管理不符合要求，占48.60%；其他违反卫生行政规章制度、诊疗规范、技术操作规范、各级各类人员岗位责任制，占21.14%；诊疗活动超出登记的诊疗科目范围，累计收入在3000元以下，占14.53%；违反国家和本市有关放射诊疗相关规定和要求，占13.93%；使用未经注册的外籍医师从事诊疗活动，占0.80%。（见表3）

2.2.4分值为4分的不良执业行为构成比

分值为4分的不良执业行为中单种不良执业行为占分值为4分的不良执业行为发生总数前5位的依次为未经批准，擅自在本市或外省市医疗广告，占74.69%；未按批准内容医疗广告或者使用过期、被注销、撤销的《医疗广告证明》文号医疗广告，占18.75%；未经变更登记，医疗机构擅自改变名称、类别、性质、地点或者服务方式，占2.81%；发生三、四级医疗事故，医疗机构负完全责任，占1.88%；医疗机构所属的从事医疗卫生信息服务的网站违反规定从事医疗卫生信息服务，占1.25%。（见表4）

2.2.4分值为6分的不良执业行为构成比

分值为6分的不良执业行为中单种不良执业行为占分值为6分的不良执业行为发生总数前5位的依次为未按国家和本市有关规定引进、实施医疗新技术、专项技术，占77.94%；使用未按照国家有关规定取得卫生技术人员资格或者职称的人员从事诊疗活动，占14.71%；转让、出借《医疗机构执业许可证》或者借用、冒用其他医疗机构名义从事诊疗活动，占2.94%；将科室或者房屋承包、出租给医疗机构内有关人员或者其他人员、机构，承包人、承租人以该医疗机构名义开展诊疗活动，占1.47%；使用未经国家有关部门批准的药品、医疗器械、消毒剂、消毒器械、一次性使用医疗用品或者使用假劣药品、过期、失效药品或者违禁药品，占1.47%与以雇佣“医托”等不正当方法招徕病人，占1.47%。（见表5）

2.3发生率分析

上海市营利性医疗机构总数2008年、2009年、2010年分别为1275家、1299家、1326家。（4、5、6）43种不良执业行为发生率占前5位的各年度分别为：

2008年依次为未按规定执行消毒、隔离制度，或者对医疗废物、污水处置和管理不符合要求，发生率为13.96%；未经批准，擅自在本市或外省市医疗广告，发生率为5.65%；未经批准或者未按规定，使用未注册在本医疗机构内的医师从事诊疗活动，发生率为4.47%；其他违反卫生行政规章制度、诊疗规范、技术操作规范、各级各类人员岗位责任制，发生率为4.39%；诊疗活动超出登记的诊疗科目范围，累计收入在3000元以下，发生率为4%。

2009年依次为未按规定执行消毒、隔离制度，或者对医疗废物、污水处置和管理不符合要求，发生率为14.16%；其他违反卫生行政规章制度、诊疗规范、技术操作规范、各级各类人员岗位责任制，发生率为6.39%；未经批准，擅自在本市或外省市医疗广告，发生率为4.93%；未经批准或者未按规定，使用未注册在本医疗机构内的医师从事诊疗活动，发生率为4.16%；违反国家和本市有关放射诊疗相关规定和要求，发生率为3.54%。

2010年依次为未按规定执行消毒、隔离制度，或者对医疗废物、污水处置和管理不符合要求，发生率为9.28%；未经批准，擅自在本市或外省市医疗广告，发生率为7.77%；其他违反卫生行政规章制度、诊疗规范、技术操作规范、各级各类人员岗位责任制，发生率为5.43%；诊疗活动超出登记的诊疗科目范围，累计收入在3000元以下，发生率为4.6%；未经批准或者未按规定，使用未注册在本医疗机构内的医师从事诊疗活动，发生率为3.85%。

2.4根据趋势、构成不与发生率确定重点监管指标

3年中分值为4分的不良执业行为呈上升趋势，经分析造成不良执业行为总户次数上升的具体不良执业行为主要为医疗广告。

不良执业行为积分构成比前5位主要涉及消毒隔离与医疗废弃物管理、人员管理、医疗广告管理、诊疗科目管理、其它各类规章制度管理等5大方面，占45.65%。不同记分分值不良执业行为积分构成比中人员管理类占分值为1分不良执业行为积分的94.95%，消毒隔离与医疗废弃物管理、其它各类规章制度管理、诊疗科目管理占分值为2分的84.27%，医疗广告管理占分值为4分的93.44%，医疗技术管理、人员管理占分值为6分的92.65%。由此可以看出除医疗广告之外，营利性医疗机构人员管理问题、消毒隔离和医疗废弃物处理、规章制度的落实、诊疗科目管理是其主要问题。

3年发生率均在前5位的主要涉及消毒隔离与医疗废弃物管理、医疗广告管理、其它各类规章制度管理、人员管理等4大方面，2年发生率在前5位的为诊疗科目管理，1年发生率在前5位的为放射诊疗管理。

综上所述，发生频率高、构成比重大、呈上升趋势的不良执业行为集中于消毒隔离与医疗废弃物、医疗广告、其它各类规章制度、人员、诊疗科目、放射诊疗、医疗技术等7方面，12类不良执业行为。因此，将此12类不良执业行为定为针对营利性医疗机构的重点监管指标，其余定位一般监管指标。

3.讨论

3.1重点指标与营利性医疗机构执业现状一致

为了加快医疗卫生体制改革步伐，促进各类医疗机构有序竞争，提高医院为病人服务的有效性。2000年，原国家体改办、卫生部等六部门联合《关于城镇卫生体制改革的指导意见》，提出将医疗机构分为营利性与非营利性两类进行管理的改革措施。同年7月，卫生部等又下发了《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》，对两类医疗机构的界定、核定程序作了具体规定。（7）营利性医疗机构作为医疗卫生事业的补充，近几年迅速崛起，给缺乏竞争的医疗服务市场注入了新活力，其中一些具有核心竞争力的营利性医院，充分发挥其特长，针对特定疾病和人群，提供高端服务或拾遗补缺，满足了部分医疗需求，在取得经济效益的同时也获得了良好的社会效益。但同时有不少营利性医院盲目进入医疗服务市场，形成低层次过度竞争。更有部分营利性医院只注重经济效益，一味追求短期投入回报，医院自律较差，管理不规范，队伍不稳定，急功近利，甚至违反法律法规、诊疗规范，损害患者健康权益。（8）从不良积分分析结果可以看出，重点指标与目前营利性医疗机构执业中存在问题一致。

3.1.1超范围诊疗和夸大宣传

实施分类管理以来，由于医保、税收等配套政策未及时跟上，加之不少营利性医疗机构投资人的盲目性，导致营利性医疗机构难以与公立医疗机构形成良性的竞争模式，在医疗市场中长期处于劣势地位。医疗机构是高投入产业，很多投资规模比较大的医院，需要5～8年才可能盈利。（9）但部分“急功近利”的投资人，完全忽视“健康产品”与“普通商品”的差别。为了迅速收回成本，在人员、设备等不到位的情况下，擅自开展诊疗活动与医疗技术，通过各种营销手段，鼓吹医疗技能，吸引顾客前来就医，许多患者因此而上当受骗。（10，11）

3.1.2人员流动性大，专业队伍不稳定

目前营利性医疗机构的医务人员主要由公立医院退休医生、部队减编自主择业人员以及刚毕业的大中专院校毕业生组成，呈现两头大、中间小的“哑铃”结构。（9）且营利性医疗机构过度依靠经济性薪酬作为员工激励的手段，在这种只关注短期效果，忽略长期效应的激励模式下，民营医疗机构医务人员的工作满意度普遍不高，人员流动性大。这一方面导致营利性医疗机构专业队伍不稳定，卫生技术人员跨专业、实习人员及执业助理医师单独执业、执业地点未变更等现象屡禁不止。另一方面，人员流失也不利于其学科发展，形成恶性循环。

3.1.3重效益，轻管理，医疗制度不健全

营利性医疗机构是指医疗服务所得收益可用于投资者经济回报的医疗机构，其目的就是为了追求利润最大化，且大多数营利性医疗机构的掌权者并不是医疗卫生的业内人士，他们不懂医学知识和规律，只是简单利用管理企业的经验来经营医院。（9）为了迅速收回成本，重效益轻管理，制度规范不健全，落实不到位。一方面为了减少成本与开支，硬件配备不到位，另一方面，从管理人员到医务人员观念有待加强。尤其体现在消毒隔离、医疗废弃物处理等传染病管理与病历书写等基本诊疗制度等方面。

3.2重点指标涉及医疗执业各方面

从不良执业行为积分分析结果可以看出，重点指标涉及医疗机构执业管理、卫生技术人员、传染病管理、医疗广告管理、放射诊疗管理、医疗技术、规章制度管理等多个方面，基本涵盖了医疗机构依法执业管理的各个方面。因此，当前对营利性医疗机构的监管在突出重点指标的同时亦不能忽视对其整体执业状况的兼顾。一方面，要加强营利性医疗机构医疗卫生法律法规、规范标准的宣传培训力度，进一步扩大法律法规知晓面，增强依法执业自觉性，落实营利性医疗机构自查自纠工作。另一方面，要从基础建设抓起，督促营利性医疗机构完善各项医疗工作制度。

3.3需进一步细化与补充

《办法》作为本市规范医疗机构执业行为的一项重要举措，自2007年1月1日正式实施以来，在加强医疗机构监管及提高医疗机构依法执业意识等方面起到了积极的作用。但它作为一项规定得非常细致的制度，受卫生法律、法规、政策影响十分明显，因此需进一步关注新出台法律法规与规章制度，进一步细化不良执业行为。

参考文献：

[1]黄伟栋，唐哲，宓铮.营利性医疗机构诚信危机及卫生监管对策[J].上海预防医学杂志，2009，21（8）：372.

[2]上海市卫生局.上海市医疗机构不良执业行为积分管理暂行办法[S].上海：上海市卫生局.2007.

[3]冯琼.医疗机构不良执业行为影响因素分析[J].医院管理杂志，2010，17（3）：277.

[4]上海市卫生局卫生监督所.上海卫生监督状况评估报告[R].2008.

[5]上海市卫生局卫生监督所.上海卫生监督状况评估报告[R].2009.

[6]上海市卫生局卫生监督所.上海卫生监督状况评估报告[R].2010.

[7]画宝勇，姚武，赵飞.某省营利性与非营利性医疗机构存在问题的比较及监管对策[J].中国卫生事业管理，2005，21（11）：650.

[8]李明发.浅谈营利性医院的监管[J].中国医院管理，2008，28（8）：88.

[9]田垄，谭钊安.民营医院发展过程中存在问题的思考[J].江苏卫生事业管理.2007，6：11-13.

医疗卫生的重要性范文1篇9

从世界范围内来看，许多国家的农村都实行过合作医疗，如联合国公布的调查报告所言，在20世纪二三十年代，医疗方面的合作社运动在一些地区迅速扩展。日本、美国、加拿大等国的农业合作社都在医疗方面起到重要作用。在东欧，农民社区为本的医疗合作社制度首先在南斯拉夫兴起及迅速扩散，继而伸展到波兰。在此大背景下，中国合作医疗的产生很难说没有受其影响，特别是国际联盟卫生组织起到了关键作用。1928年国民政府成立了卫生部，向国际联盟卫生组织寻求援助以改善中国农村落后的卫生状况。东欧国家农村合作医疗的成功经验被推荐给国民政府，主要内容有建立农村卫生合作保险机构和南斯拉夫式的流动医疗队，培养农民卫生工作者，群众卫生教育运动等。此外，为国联卫生组织工作的两位南斯拉夫公共卫生专家（BorislavBorcic，AndrijaStampar），在1930年代到1940年代为中国卫生部门提供诸多卫生建设指导意见。在国际联盟卫生组织的影响下，1931年，卫生部保健司长金宝善赴欧洲考察，比较各国卫生制度后，结合中国的实际，决定参照南斯拉夫模式推行中国的医疗卫生建设。因此，民国时期所建立的众多农村卫生实验区基本上都受此影响。而对于南斯拉夫农村合作医疗运动的成功经验，中国当时的报刊杂志也多有宣传。李孟麟等是这样介绍的：卫生合作社的资本是由社员们出资筹集的；一个村子或几个村子设一个健康所；大多数只有一个医生或一个护士，并住在村里；医生的薪金是由合作社支付；看病免费或比较便宜，药品也比平时便宜30%；卫生合作社重视预防，致力于种痘与传染病预防注射；从事所谓社会病”的治疗，如花柳病、砂眼等；农村清洁化也是合作社的工作；重视训练民众的卫生习惯[11-12]。从以上内容来看，培训农民卫生工作者，建立卫生合作机构，使用流动医疗队，注重公共卫生与预防，这与民国时期的农村卫生实验区的做法以及1949年后实行的合作医疗制度基本相同。由此而言，中国的农村卫生制度发展是受到了东欧国家，尤其是南斯拉夫模式的影响。

从国内来看，1928年，在第二届中央第四次全体会议上，通过了《组织合作运动委员会建议案》。从此，农村合作运动列为的七项国策运动之一（其他六项是保甲、国货、新生活、筑路、造林、识字）。认为这种合作形式可以推广到农村的一切领域，如交通、教育、卫生、育婴、娱乐等，从而造成一个合作的社会[13]。这对农村合作医疗的实行产生了积极的影响。1929年，上海市卫生局在高桥镇举办了一个乡村卫生实验区。同年秋，河北定县实验区设立卫生教育部办理乡村卫生事宜。以后，南京晓庄、汤山及河北清河镇都相继举办较有组织的乡村卫生实施工作。江苏的江宁县，山东的邹平县及浙江、湖南、江西、甘肃、陕西等省设有县立医院，或县卫生院办理各县的乡村卫生事宜。1932年国民政府第二次全国内政会议决定，各省设立县政建设研究院和县政建设实验区，确定地方卫生制度，于每县设立卫生机关，以为治疗与预防中心，使全国国民都享有健康[14]。全国经济委员会卫生实验处有鉴于乡村卫生的重要，所以在1933年就设立社会医事系，管理并推行全国各处的乡村卫生工作[15]。由此可见，在国际联盟卫生组织的帮助下，国民政府力图推进农村卫生工作的发展与完善。尽管范围有限，但是这些实验区实行合作医疗、培训农民卫生工作人员、重视公共卫生与免疫接种，无疑为后来农村卫生的发展积累了经验。在这些农村卫生实验区中，定县的卫生实验无疑是极具代表性的。陈志潜在定县大量培养农村卫生员，设立了村、乡、县三级卫生保健体制。因此，也被刘纪荣等学者视为合作医疗的萌芽。但从时间上来看，如前所述，国际联盟卫生组织是1928年向国民政府提出卫生建议的，卫生部于1931年就决定采用南斯拉夫模式来推进中国的医疗卫生建设，而陈志潜是在1932年才开始在定县进行卫生实验的，所以只能说是陈志潜实践了或改进了南斯拉夫合作医疗制度，而不是他创建了这一制度。从陈志潜个人因素来看，1930年至1931年他在美国哈佛大学公共卫生学院完成一年的研究生学习，对其它国家实行农村合作医疗制度应不至于不了解。在他担任定县卫生局主任的时候，有许多机会与国内外从事公共卫生、社会医学和医学教育工作的人们相识与交流。安准加?斯坦帕（AndrijaStampar）博士是一位南斯拉夫的公共卫生专家，其代表国际联盟卫生组织指导中国卫生工作，曾在宋子文的带领下，到定县访问，调查农村地区情况[16]。因此，如果说陈志潜对南斯拉夫农村合作医疗制度一无所知的说，恐怕是难以令人信服的。从制度内容上来看，定县采用了在农村设立保健所、培训农村卫生员的方法，这恰是南斯拉夫合作医疗最突出的特征。

陈志潜接受的是西方现代医学训练，他积极提倡国家医学与公共卫生理念，试图在农村建立起组织化的医疗体系。这种教育经历以及医学科学化的时代背景决定了他采用西医而不是中医的医疗方法，因此，传统的医疗资源被排除出他的医疗体系。然而，他还是结合当时农村具体的社会经济条件，充分挖掘可利用力量。比如保健员皆是从平教会毕业的学员中选拔，注重预防，竭力降低农村的医疗成本，并把农村卫生实验与其它农村重建运动结合起来。关于卫生的组织化在卫生界早有讨论。黄子方1927年提出：于每一城市设一卫生院厅。其卫生院厅之制度，一如各地方之有警察厅然。厅下分区，区下分所。卫生所掌简单之治疗并介绍较重病人至区诊疗所就诊，卫生区署掌诊疗所及医院等事。地方卫生院厅则掌更重大之医疗及手术各务，又总管传染病医院，疗养院及试验所等。”[17]这种卫生院厅、卫生区诊疗所、卫生所的等级划分实质上就是以后卫生组织化的雏形。陈志潜的三级医疗保健体系，更是把卫生组织延伸到村级，故更增加了卫生保健服务的可及性。

综上所述，中国农村合作医疗制度从某种意义上是从东欧国家移植来的。所谓的制度移植指的是某个制度或一组制度从其原生地转移到其他环境并被实践的过程”[18]。中国和南斯拉夫农村的卫生与经济状况基本相似，所以南斯拉夫实行的农村合作医疗制度具有示范性”和普适性”。不过，制度移植并不是照搬，而是要和本地的具体情况和制度环境相适应。陈志潜的突出贡献在于在培训农村卫生员的基础上，建立了村、乡、县三级卫生保健体系，把乡村卫生建设理论变成现实。这一体系为国民政府肯定，后来一直被沿用。至于国际联盟卫生组织提出的建立卫生合作保险机构，多数实验区都没有建立，这一方面由于中国农村的极端贫困，农民吃饭都成为问题，哪里会有钱去吃药，所以采取向农民收取保健费的办法是非常困难的。另一方面，这些实验区都属于实验性质，经费有一定的保证，也不需要向农民收取保健费。尽管如此，这种方法在无锡惠北实验区还是进行了实验。至此，培养农民卫生员、建立三级卫生保健体系、以合作方式解决医疗费用都出现了，或者说中国农村合作医疗制度逐渐形成了。而刘纪荣没有看到这种国际背景，却把河北深泽县马户生村社施药局”看作是合作医疗的萌芽[7,19]。这种施药局”实质上是中国古代慈善事业的一种延续，不论是否是社员都可以享用，体现了中国守助相望，患难相衅的传统互助精神，这跟现代的合作医疗制度似无直接的关联。

1949年后合作医疗的演变

民国时期农村的卫生实验由于时局的变化而中止，而此时共产党领导的边区也组织了农村的保健服务，成立了一些医药合作或卫生合作社。陈志潜指出，那时南京政府已推荐定县模式为全国的农村卫生组织范例，不知道在共产党控制的地区那时关于他们创造性的工作的信息是否被利用了。”[16]这是他比较委婉的说辞，实际上，他认为后来的合作医疗就是采用了定县的做法。考察边区政府的医药合作社，可以发现，它们是在面临战争威胁的特殊背景下产生的一种临时性的措施。医药合作社是政府主导，群众自愿入股，盈利分红的模式，既与定县等卫生实验区的做法不同，也有异于后来的合作医疗制度。但是，这种以合作方式来解决农村医疗问题，却为以后的联合诊所与农业社保健站打下了一定的基础。

1949年后，农村基层卫生组织比较匮乏，主要有三种形式。一种是国家办的区卫生所，另外两种是群众办的联合诊所和农业社保健站。1949年前的医药合作社或卫生合作社，按照周寿祺的说法，1949年后就叫联合诊所了，或者说联合诊所的前身是原来的医药合作社[20]。联合诊所实质上是医疗服务提供者之间的一种合作方式，主要集中在集镇上，分布不合理；巡回医疗和出诊缺乏经验和计划，所以远不能满足广大农民的看病需要。因此，在合作化运动中，有的农业社就自己办起了保健站，或是接办了联合诊所。保健站采用新的保健办法，有效地解决了农民的医疗卫生问题，受到了群众的欢迎。农业生产合作社变为生产大队后，农业社保健站也成为大队保健站或保健室。在时期，生产大队保健站普遍建立起来。1955年，在农业合作化高潮时期，一些地方的保健站采取由社员交保健费和生产合作社公益金补助相结合的办法。如山西省高平县米山乡联合保健站，采取由社员出保健费的办法建立集体保健医疗制度受到卫生部的肯定，在全国部分地区得到了推广。据1958年9月13日《健康报》报道，河南省70%的公社已经实行或正在试行群众性的合作医疗。实质上与集体保健制度相差无几。1959年12月卫生部《关于全国农村卫生工作山西稷山现场会议情况的报告》附件《关于人民卫生工作几个问题的意见》有以下内容：目前主要有两种医疗制度，一种是谁看病谁出钱，一种是实行社员集体保健医疗制度。即交保健费”的办法，或合作医疗”。其主要特点是：社员每年交纳一定的保健费；看病只交药费或挂号费；另由公社、大队的公益金中补助一部分。我国制度移植的一个特点是，移植路径多采用局部试点”，然后总结经验，大范围推广的做法。通过中央权威号召或要求各地之间相互学习，减少制度学习成本以及制度移植不适应地方情况的问题[21]。合作医疗正是这样，1960年，中共中央转发了卫生部关于全国农村卫生工作会议的报告及其附件，并要求各地参照执行[5]。但是，由于卫生政策调整，合作医疗并没有得到广泛实施。直到1968年湖北长阳县乐园公社的合作医疗事迹被《人民日报》报道后，合作医疗才在全国范围内推行。

与民国时期不同的是，1949年后的合作医疗借助政治的力量得到全面推广，虽然几经起落，但始终得以存续。此外，为了克服经济困难、资源有限与农民巨大的医疗需求之间的矛盾，后来的合作医疗充分利用了传统的医疗资源，如不花钱的土单验方、针灸，随处可得的中草药，培养保健员与赤脚医生更注重数量的增加，也赋予更多的卫生任务，即不仅重视预防，也承担起了治疗的责任。合作医疗的这种种变动与国内的政治经济形势变化密切相关。新中国成立后，统一的国家政权保证了农村卫生的组织化与制度化的实现，同时，经济的困难又不得不采用中西医结合的治疗手段来挖掘传统医疗资源，并动员群众来承担一些卫生的责任。

由此观之，从民国时期到1949年后的合作医疗，其持续性是十分明显的。一是中国是一个发展中国家，有限的医疗资源与群众的巨大需求之间的矛盾始终存在。通过组织群众自己的力量依靠预防保健与环境卫生，而不是依赖昂贵的医疗手段来改善农村的卫生问题，这成为实行合作医疗的一个内在基础或功能性需求。另一个持续性是在组织医疗政策之间，包括使用由城市医疗人员组成的流动医疗队，低成本合作医疗农村卫生保险项目，发展多样的短期培训和复训，教育项目增加数量和不断提高农村医疗人员的质量[9]。当然，如前所述，这并不意味着东欧国家的合作医疗模式从民国时期到1949年后是一成不变地沿袭下来。中国农村的极端贫困与疾病的盛行，还有可以利用的传统医疗资源，统一国家的成立，这一切都使合作医疗制度的内容与形式都有所改变，这也体现出我国在乡村医疗制度上的创新与发展。然而，更多的学者把合作医疗的起源归于共产党领导的陕甘宁边区的医药合作社，正如刘纪荣所说，是一种历史误会”。由此可见，农村合作医疗制度是民国时期依照东欧国家合作医疗制度建立起来的一种农村卫生制度，在乡村卫生实验区得到进一步的发展，1949年后又在广大农村得以实施并不断改进、完善，所以，很难说合作医疗制度是由陕甘宁边区合作医药社发展而来的，更不用说是新中国农民在长期与疾病的斗争中摸索出来的一个创举”[22]。因此，合作医疗实质上是在国际国内双重因素的作用下产生的一种医疗制度。余新忠关于中国近代卫生史研究的回顾表明，现有的一些探究中国近代公共卫生的研究，往往存在着割裂传统和近代之嫌，不能从内外两个方面多视角地来认识中国近代公共卫生的演变”[23]。饭岛涉也认为，近代中国的卫生的制度化”，是在欧美各国及日本的殖民侵略中发展起来的，促进了政治制度的重组，并最终成为国家建设的一个方面[24]。如果看不到这一点，只是片面强调自身的因素，很难说对合作医疗制度的起源认识是全面的，同理，反之亦然。

结语

医疗卫生的重要性范文1篇10

1调研指标与样本分布

调研立足于卫生公平价值理念系统的四要素,结合农村医疗卫生服务的基本内容,选取了农民对医疗卫生服务满意度、公共卫生项目覆盖率、基层卫生资源利用率、医疗卫生服务地区差异、新农合实施效果等指标,作为考察的变量,以揭示浙江农村区域性卫生公平差异。调研运用了5点级的“语义差别满意量表”来测评浙江农民对各项指标的满意度,以此作为差异分析和对策优化的切入点。在样本选取上,考虑到各地区的经济社会发展差异,调研以2008年浙江人均GDP(42214元)为标准,将全省11市分为1~4类地区(1类地区含杭州、宁波市;2类地区含绍兴、舟山、嘉兴市;3类地区含湖州、台州、金华、温州市;4类地区含衢州、丽水市),运用整群抽样的方法,共抽取36个县(市、区),发放问卷1440份,回收有效问卷1038份,有效率为72.1%。

2数据统计与问题分析

2.1农村基层卫生资源相对不足,农民总体满意度较低自2003年以来,浙江通过调整和优化农村卫生资源布局结构,逐步完善了县、乡、村三级医疗卫生服务网络。截至2007年底,全省有乡镇卫生院1671个,卫生人员5.4万人,农村社区卫生服务中心1106个,农村社区卫生服务站(室)6319个,社区责任医生3.1万人,农村基层卫生设施和服务能力不断得到提升。[2]但是,相对于全国以及东部地区平均水平而言,浙江农村医疗卫生基础较为薄弱:乡镇每千人医院数为0.04、社区卫生服务中心数为0.17、社区责任医生数为0.91,村级医疗资源及水平更为有限。调查显示,农民对医疗卫生服务的满意率仅为13.2%(见表1)。分地区而言,嘉兴、绍兴、舟山、湖州地区的医疗卫生服务满意度较高,衢州、丽水、宁波、台州地区次之,杭州、温州、金华地区较低。受经济发展程度影响,1、2类地区农民预期购买医疗服务的可能性显著高于3、4类地区。2类地区农民对“医疗费用”、“医疗技术”、“医疗服务态度”等指标的满意率均居全省后列,其中,农村卫生人力资源配置和使用质量矛盾较为突出。3类地区医疗费用最低,与该地区“应就医而未就医”比重较高相关。4类地区的医疗可得性受交通不便、耗时较长等因素影响十分显著。此外,造成2、4类地区满意率急降的原因在于部分地区的异常偏离,如2类地区中的绍兴、舟山和4类地区中的丽水,上述地区有待进一步深入分析。在公共卫生服务领域,浙江农村三大类12项公共卫生项目达标率为91.2%,县、乡(镇)级卫生监督网络逐步完善。调查显示,农民对农村社区卫生服务、社区责任医生的满意率为72.6%和78.2%。其中,除2类地区的两项指标均高于全省均值2.8和3.4个百分点外,其他地区指标均低于全省均值,尤其是3类地区两项指标落后于全省均值1.0和2.1个百分点,为全省满意率最低的地区。在公共卫生服务项目中,农民基本卫生常识知晓率为71.6%,2类、1类地区分别高于全省均值2.3和1.0个百分点,3类、4类地区则低于全省均值1.3和1.8个百分点;农民健康档案建档率为81.3%,1、4类地区高于全省均值3.1和1.0个百分点,而2、3类地区则落后0.2和1.9个百分点;全省60岁以上老人体检建档率为82.9%,1类地区高于全省均值0.7个百分点,而2、3、4类地区分别落后0.4、0.1和0.1个百分点。此外,农民对公共环境卫生的满意率为24.1%,主要问题集中在污水乱排(64.2%)、垃圾乱扔(61.3%)、饮水不卫生(28.7%)等领域。分地区而言,1~4类地区分别为26.3%、25.9%、22.8%、22.6%,呈明显的梯度特征。

2.2农民就医习惯不够理性,基层卫生资源利用率有待提升调查显示,农民应就医而未就医比例为59.4%。其中,2类地区农民选择“小病不治”、“自己买药”方式的比重最高,就医可能性最低;1类地区农民主动就医率最高,3类地区最低;4类地区农民因医药费用过高而放弃对大病治疗的比重为全省均值的2.9倍,突显了医疗救助在该类地区的“网底”功能有待强化(见表2)。在就诊地选择上,农民患“一般病”时,选择县(市、区)医院就诊率偏高,一方面增加县市级医疗机构医疗负担和农民医疗支出,另一方面导致乡镇及以下医疗机构业务量下降,影响基层卫生资源运转和发展,抑制农民就医可能性。分地区而言,1类地区农民选择县市级医院的比例高于全省均值4.5个百分点,而4类地区则低于全省均值7.1个百分点。受各类地区医疗资源配置不均衡的影响,宁波、绍兴、舟山、温州四地的常见病患者在乡镇及以下医疗机构就诊比例均低于全省平均水平。

2.3区域性医疗卫生服务供给能力差异显著,均等化程度较低受地区经济社会发展不均衡的影响,浙江农村医疗服务供给的地区差异较大。数据显示,2007年全省县(市)级一般预算支出中,医疗卫生支出占总额比重的均值为6.1%,各市之间变异系数(CV)为0.13,地区差异相对较小。但是,受各县(市)财政总量和人口基数差异的影响,各县(市)医疗卫生支出总额和人均支出差异系数则高达0.51和0.47。以人均医疗卫生支出为例,1类地区指标(杭州181.0、宁波233.3)显著高于全省均值(140.7),实际服务供给能力最强;2类地区中的舟山高于全省均值,嘉兴、绍兴与全省均值持平,供给能力随之下降;4类地区中的丽水与全省均值持平,衢州(114.1)人均指标低于全省均值18.9%,供给能力较弱。3类地区中的湖州、金华与全省均值持平,台州(106.3)、温州(105.1)人均指标落后于全省均值24.4%和25.3%,实际服务供给能力最弱。[3]更进一步,从均等化角度对农村医疗卫生服务各项指标进行比较发现:乡镇卫生院设置率、规范化社区卫生服务中心设置率、卫生厕所普及率、农民健康档案建档率、新农合参与率等指标的全省均值较高(67.3%≤-x≤100%),地区差异较小(CV≤0.20),供给总量较为充裕、地区均等化程度较高;而农村环境卫生整治率、村级(社区)卫生服务中心(站)与医生配置率、粪便无害化处理率、生活垃圾集中处理率等指标的全省均值较低(35.4%≤-x≤65.1%),地区差异相对较大(0.25≤CV≤0.39)。其中,丽水、衢州、金华地区的全部指标,台州、温州地区的村级卫生室与医生配置率、垃圾集中处理率指标,湖州地区的粪便无害化处理率指标均居于全省后列,与嘉兴、宁波、杭州等先进地区差距显著,已成为了制约全省均等化供给的主要因素。

2.4新农合医疗保障能力偏弱,各地区实施效果差异较大目前,浙江新农合参保人数占全省农业人口的90%,年人均筹资水平135.9元,住院补偿率达31.2%。通过实施“住院兼顾门诊统筹”模式,参合农民受益面稳步提高。调查显示,农民对新农合满意率为43.6%(见表3)。在不满意归因中,由于新农合强调县级大病医疗统筹,容易产生受益面小、补偿率低的弊端。门诊统筹制度在一定程度上扩大了受益面,但补偿率有待提升。在服务效率上,47.3%的农民认为“先付款后报销”手续应简化为“窗口报销”、“即时结报”等简便办法。47.2%的农民认为由于缺乏有效的费用监控制度,存在着“定点医院收费高”等问题。“定点医疗机构较少”、“外出务工人员异地就诊报销不方便”等问题需要加以关注。与此同时,“个人缴费、集体扶持和政府资助相结合”的新农合筹资机制受地区经济差异和农民支付能力等因素影响,在各个地区的实施效果差异较大。对2007年参合率和筹资水平的分析显示,37个参合率在95%以上的县(市、区)主要集中在宁波、嘉兴、杭州地区;21个参合率介于90~95%的县(市、区)主要分布在2类地区;29个县市区参合率在90%以下,主要集中在温州、台州、丽水地区。[4]90.4元的年度人均筹资水平仅占上年农民纯人均收入的1.2%。其中,最低的衢州地区(61.7元)仅为最高嘉兴地区(131.0元)的47.1%。4类地区中93.3%的县(市、区)人均筹资均介于60~69元,与其他地区差距显著。参合农民住院受益率、门诊受益率的地区差异情况也大抵相似。总体而言,新农合地区发展差异较大,总体保障能力偏弱。

3对策与建议

3.1优化投入机制,加强卫生筹资和供给能力当前,农村三级医疗卫生服务建设经费来自于各级政府依据国家规定的常规性投入和其承担公共卫生服务的业务经费。在公共卫生服务业务经费收入有限的情况下,完善投入机制的首要路径是建立财政投入的长效增长机制,优化财政支出结构向农村医疗卫生服务的倾斜。[5]为此,新近出台的《医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009-2011年)》提出,投入8500亿的增量主要是用于改善医疗资源配置和服务不均等,并进一步强调了投入供方的资金增量的着力点是在县、乡、村三级医疗机构建设、乡镇卫生院和社区卫生服务中心医务人员培训等领域。但是,《实施方案》同时也确定了中央和地方4∶6的投入比例,对以地方公共财政为基础的区域性卫生公平性提出了严峻的挑战。由于短期内难以消除省域内部地区之间经济水平差异,改善区域性卫生公平性的主要筹资方式应借助省级卫生转移支付。因此,要重点加强省级卫生转移支付或卫生专项补助对3、4类地区的倾斜,尤其是增强其县乡级基层医疗卫生筹资和供给能力。与此同时,各市县的财政政策应侧重基本医疗卫生服务的地方均等化。此外,基于付费意愿的测评(即要求农民按付费意愿由强而弱,赋予“医疗卫生服务”1~5的加权分,统计分数之和并求取平均分)显示,农村社区内生型供给的条件日趋成熟,医疗卫生服务社会化供给比率(表现为提及率)也日趋增加(见表4)。根据表4,农民对医疗卫生服务付费意愿的全省均值为2.87,1~4类地区数值分别为2.83、2.78、2.91、2.89。其中,湖州、舟山、温州地区的付费意愿最为强烈。农村医疗卫生服务社会化供给比率的全省均值为19.5,1~4类地区数值分别为16.8、19.1、21.9、13.5。其中,3类地区的金华、台州的社会化供给率最高。因此,可以在上述合适地区的公共卫生服务项目、村级卫生室服务等特定领域中,运用购买服务、政府补助、特许经营等方式,引入市场、社会等多元主体,增强卫生筹资能力,扩大服务总量。

3.2尊重区域性需求差异,优化医疗卫生服务结构在卫生资源总量有限的前提下,农村各项医疗卫生服务决策与供给应根据各地区的需求强弱进行轻重缓急的秩序安排,以谋求最大化的有效供给率。基于农民需求意愿的测评(即要求农民基于需求意愿,赋予“医疗卫生服务”1~16的加权分,统计分数之和并求取平均分)显示,浙江农民对医疗卫生服务需求强度均值为6.21,位于“强烈需要”层次(见表5)。聚类分析显示,各地区需求层次有所差异:绍兴、湖州地区位于第一层次,舟山、温州地区位于第二层次,杭州、衢州、台州、金华、宁波地区位于第三层次,丽水、嘉兴地区位于第四层次。因此,有效供给应立足于农民需求,结合地区均等化指标,制订差异性的投放策略,其基本原则有二:一是针对全省均值较高、地区差异相对较小的指标,应立足地区需求强度,制订相应的优先序列、丰富内涵、提升效率的对策;二是针对全省均值较低、地区差异相对较大的指标,应根据需求强度由高到低的序列,分层次、有阶段、分重点地加以推进。应充分重视高需求强度地区的先导功能,综合运用布局调整、重点扶持等方式,对薄弱地区落后指标(如丽水、衢州、金华的行政村环境卫生整治率、村级(社区)卫生服务站及医生配置率,台州、温州的村级卫生室与医生配置率、垃圾集中处理率,湖州的粪便无害化处理率等)进行有针对性的强化和促进。上述基本原则的确立,并不着眼于通过平均主义的方式来消除客观存在的区域性差异,而是基于卫生公平理念和均等化的分配原则,旨在通过卫生资源配置优先权的方法来控制和缩小区域性的卫生公平差距,其本质也是一个伦理价值选择的过程。[6]

医疗卫生的重要性范文

论文关键词公立医院公益性积极性制度选择

正如公平和效率是医药卫生体制改革和发展的两大基本价值一样，公益性和积极性是公立医院改革和发展的两个基本价值。新中国成立以来，我国公立医院改革和发展就像钟摆一样，在如何实现公立医院公益性和积极性型均衡发展方面，一直没有形成一个稳定的模式。随着公立医院改革国家联系试点城市的确立和试点工作的稳步推进，我国公立医院的改革将进入攻坚阶段。如何在立足于历史、经验和教训的基础上，进行积极的制度建设和创新将成为公立医院改革和发展的关键问题。

一、建国后到改革开放初我国公立医院改革的制度导向：公益性优先

新中国建国后，我国公立医院公益性有余、积极性不足，结果在解决看病贵的同时又引发了看病难的问题。

（一）基本医疗卫生公益性有余

“公益性有余”主要是因为基本医疗卫生服务的价格管制和医保分摊。对基本医疗卫生服务的价格管制根源在于当时国家将医疗卫生界定为福利事业并实行收支两条线的财务管理制度（卫生部、财政部1955年颁布的《关于改进医疗财务管理的联合通知》）。在严格的价格管制下基本医疗卫生服务以免费或低价的方式提供，有效的解决了人民群众看病贵的难题。笔者认为，坚持公益性的本质是对人民群众疾病经济负担的控制。疾病经济负担高，则意味着基本医疗卫生公益性低；疾病经济负担低，则意味着基本医疗卫生公益性高。控制疾病经济负担主要有两种形式，一是从始端上控制医疗卫生服务的供给费用，以英国为代表的全民医疗服务模式是典型的始端费用控制形式；二是从终端上分摊医疗卫生服务的供给费用，以德国为代表的全民医疗保险模式是典型的终端费用控制形式。改革开放前，我国的医疗卫生体制属于复合体制，兼备英国全民医疗服务模式和德国全民医疗保险的模式的双重特征，人民群众的疾病经济负担由始端控制和终端分摊共同完成。始端控制主要体现在政府对医疗服务价格的严格管制；终端分摊主要体现在传统型全民医保体系对医疗费用的高度分担，传统型全民医保体系主要指建国后兴办的公费医疗、劳保医疗和合作医疗（备注：1950年8月第一次全国卫生工作会议召开，确定“面向工农兵、预防为主、团结中西医”的卫生工作方针，中国内地逐步建立起由公费医疗、劳保医疗、合作医疗组成的福利性医疗保障制度并实施到一九七八年）。由于两头分担，人民群众疾病经济负担较小，基本医疗卫生公益性较高。

（二）医务人员积极性不足

“积极性不足”是公立医院内因和外因共同作用的结果。

1.外因方面，改革开放前，我国公立医院外部缺乏供给竞争机制、保险制约机制。公立医院外部缺乏供给竞争的机制是因为公立医院在医疗卫生服务垄断地位决定的，由于缺乏多元竞争的格局，公立医院丧失扩大数量、提高质量和控制成本的外在压力。公立医院外部缺乏保险制约的机制是由医疗保险机构的公有性质和医疗保险机构的落后付费方式决定的，因为医疗保险机构的公有性质，医疗保险机构的利益和绩效缺乏有机联系：基金结余，国家享受；基金亏损，国家弥补，所以医疗保险机构缺乏制约医疗服务机构降低成本、提高质量的动力。

2.内因方面，公立医院收支两条线的制度安排和工资收入“大锅饭”的分配制度（卫生部、财政部1960年颁布《关于医院工作人员的工资全部由国家预算开支的通知》）。公立医院收支两条线的制度安排确实是维护公立医院公益性的有效方式，但是收支两条线存在一个致命的缺陷：将医疗服务的收费和医务人员的利益完全割裂，结果严重影响了医务人员积极性的提高。其次，医务人员在“大锅饭”分配制度下，干多干少一个样、干与不干一个样、干好干坏一个样，结果严重的挫伤了医务人员的积极性。

上述两点分析启示，改革开放前我国公立医院“公益性有余、积极性不足”。正如公平和效率是医药卫生体制的两大基本价值一样，公益性和积极性是公立医院的两大基本价值。公益性以治理看病贵为目标，以促进基本医疗卫生分配公平为手段；积极性以治理看病难为目标，以扩大基本医疗卫生供给效率为手段，所以，“公益性有余、积极性不足”意味着基本医疗卫生分配公平与供给不足并存，人民群众在享受看病不贵的权益的同时承担看病较难的代价。

二、改革开放初到20世纪末我国公立医院改革的制度选择：兼顾积极性

改革开放后，我国公立医院“积极性有余、公益性淡化”，结果在解决看病难的同时又导致了看病贵的问题。

（一）医务人员积极性有余

改革开放后公立医院的积极性突然从“不足”状态转变为“有余”状态是供给、需求、监管三个方面联动的必然结果。

1.从供给体制来看，改革开放后医疗服务供给体制在吸取改革开放前供给体制效率偏低的教训基础上实现两个重大转变，一是以公立医院为主导的多元办医格局的形成（1985年国务院批转卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》（62号文件））。在多元办医格局下公办医院和公办医院.民办医院以民办医院内部，以及公办医院和民办医院之间形成竞争关系。尽管这种竞争仍然是公立医院寡头市场下的不平等竞争，但是相互竞争确实在一定程度上调动了医务人员的积极性。二是以服务收费为主的经营性收入体制的形成（卫生部、财政部、原国家劳动总局1979年颁布《关于加强医院经济管理试点工作的意见》）。改革开放后，政府对公立医院的投入逐年减少，从全额投入到差额投入再到定向投入。随着政府财政投入的减少，公立医院不得不依靠医药服务的收入来维持基本运营。服务收费的收入体制大大的促进了医务人员积极性的有效提高，因为其改变了收支两条线的体制下医疗卫生服务和医务人员收入的割裂状态，使医务人员的劳动付出和劳动收入紧密的联系起来。

2.从筹资体制来看，改革开放后我国传统全民医保模式的三大医疗保险体系出现重大变革：针对行政机关和事业单位员工的公费医疗逐步转变为城镇职工基本医疗保险，而针对国有企业员工的劳保医疗因为面临经营困难和体制转轨，及针对农村居民的农村合作医疗因为集体经济的弱化逐步走向崩溃边缘（八部委.《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险的决定》（国发〔1998〕44号））。三大公办医疗保险体系“一个转变、两大崩溃”，结果是除了行政机关和事业单位员工从基本免费的公费医疗转变为按一定比例补偿的基本医疗保险以外，广大农民和企业员工开始进入自费医疗状态。从历史的角度看，三大医疗保险体系的转变对基本医疗服务的公益性是一个重创，但是确实有效的提高了医务人员的积极性。在自费医疗筹资体制下（工人和农民），医疗服务供给方借助垄断地位和信息优势，在医疗服务的过程中诱导需求、过度医疗，并从中实现个人或组织利益最大化，从而有效的调动医务人员积极性。尽管这种积极性是一种异化性积极性，但是其客观上扩大提高和优化了医疗卫生服务供给的数量、质量和结构，从而大大缓解了计划经济体制下长期困扰人民群众看病难的压力。另外，在项目付费机制方式下（行政和事业），疾病经济负担实行后付制度。在此畸形激励约束制度下，医务人员开大处方、开贵处方、重复检查等意味着医务人员有更多的收入。从回归公益性的角度看，大处方、贵处方、重复检查造成并加剧人民群众看病贵的问题，但是从历史的角度看，医务人员的工资收入与医疗服务量相互挂钩的机制确实有效激发了医务人员积极性。

3.从监管体制角度看，改革开放后政府财政投入的比重降低，为了维持公立医院的生存和发展，政府对公立医院采取给政策不给钱的发展思路（1985年，时任卫生部部长钱信忠提出“卫生部门也要按经济规律办事”，中国医改降投创收思路从下而上萌动；1992年邓小平南巡讲话“建设靠国家，吃饭靠自己”，中国医改降投创收思路从上而下启动）。“给政策不给钱”的发展思路其实内涵三层含义，一是政府财政投入比重降低；二是政府赋予公立医院以服务创收的权力；三是政府放松对公立医院的严格管制。其中第一条本质是政府弃责，第二条本质是政府让利，第三条本质是政府放权。“给政策不给钱”的发展思路造成了非常严重的后果：基本医疗卫生公益性淡化并由此引发人民群众的看病贵。但是从历史角度看，“给政策不给钱”的发展思路确实以放权让利、放松管制的方式激发了医务人员提供更多、更好、更优医疗卫生服务的积极性，从而有效的缓解人民群众看病难的问题。

（二）基本医疗卫生公益性淡化

改革开放后，医疗卫生服务供给、需求、监管三方改革有效缓解医务人员积极性淡化问题。然而，供给、需求、监管三方改革的不彻底，引发了两个负面的政策结果（《中共中央、国务院关于卫生改革和发展的决定》（中发〔1997〕3号））。

1.供给、需求、监管三方改革的不彻底导致医务人员积极性异化（积极性偏离目标），即医务人员在提供医疗卫生服务过程出于创收动机的诱导需求和过度医疗严重偏离治疗疾病和维护健康的根本目标，一方面因为信息不对称而生产的诱导需求行为导致人民群众看病贵问题，另一方面因为小病大治而产生的过度医疗的行为导致了人民群众的看病难问题。可见，改革开发后医务人员积极性的调动过程其实是偏离公益性轨道过程。

2.供给、需求、监管三方改革的不彻底导致了基本医疗卫生公益性的淡化。（1）供给体制方面，因为社会资本的引入形成多元办医的格局，打破了计划经济体制下公立医院垄断医疗市场的格局，但是因为改革的不彻底（表现在公办和民办医院的不平等政策待遇），医疗卫生服务供给体制的改革最终尚未形成公平竞争的医疗服务供给体系，而是形成了公立医院垄断医疗服务的寡头市场。因为缺少公平竞争的“鲶鱼效应”，医务人员在提供医疗卫生服务过程中没有提高质量和降低价格的外在压力，结果严重影响了基本医疗卫生公益性的实现。（2）筹资体制方面，随着医疗保险体系的改革，我国形成了以自费医疗为主、以医疗保险为辅的医疗卫生筹资体制。在自费医疗的体制下，医患双方成为医疗卫生服务的直接博弈主角。因为医患双方地位的不对等和信息的不对称，医患双方直接博弈必然导致医务人员为了个人利益而产生诱导需求的倾向。诱导需求的直接结果是医疗卫生费用的急剧上涨。在欠缺医疗费用分摊机制的条件下，医疗卫生费用的急剧上涨全部由患者个人及其家庭承担，结果产生了因病致贫和因病返贫，从而严重削弱了基本医疗卫生公益性。其次，我国仅覆盖的行政机关和事业单位工作人员的基本医疗保险也难以确保基本医疗卫生公益性。从卫生经济学角度看，实现基本医疗卫生公益性有两条途径，第一条途径是供给方通过控制医疗卫生服务价格来实现基本医疗服务公益性，第二条途径是需求方通过医疗保险分摊和控制医疗卫生费用来维护基本医疗公益性。改革开放后，我国基本医疗保险在维护公益性的过程中往往重视发挥“分摊”医疗卫生费用的功能而忽视建设“控制”医疗卫生费用的机制，结果尽管医疗保险保障水平逐步提高，但是人民群众的疾病经济负担并未切实降低。从供给体制看，基本医疗保险并未充分发挥“控制”医疗卫生费用功能是以药养医体制的必然结果；从筹资角度看，基本医疗保险并未充分发挥“控制”医疗卫生费用功能是医疗保险落后付费方式的必然结果。我国的基本医疗保险的付费方式主要以按项目付费方式为主（因为费用后付极易激励诱导需求），而病种付费的方式、总额付费的方式和人头付费的方式仍未全面推广（因为费用预付可以控制医疗费用）。（3）监管体制方面，政府监管体制的漏洞是基本医疗卫生公益性淡化的主要原因。医疗卫生服务的监管体制主要包括政府对医疗服务的监管体制和医疗保险的监管体制。从政府监管体制角度看，改革开放前，政府对公立医院的监管主要以“投入多、监管严”为两大特征；改革开放后，政府对公立医院的监管主要以“投入少、监管松”为两大特征。政府财政“投入少”必然容易诱发公立医院营利倾向，而政府“监管弱”促使公立医院营利倾向变成一个营利性质、动机和行为，从而大大的削弱了基本医疗卫生公益性。其次，政府在“投入少”和“监管弱”的条件下，对社会资本兴办民办医院的门槛设置和歧视政策同样是导致基本医疗卫生公益性淡化的主要原因。如果说投入少和监管弱是导致基本医疗公益性淡化的“雪”，那么公办医院和民办医院的不平等竞争是导致基本医疗卫生公益性淡化的“霜”，“雪上加霜”最终导致了基本医疗卫生公益性全面、深度淡化。

三、新时期我国公立医院改革的制度导向：公益性与积极性均衡化发展

（一）公益性与积极性均衡化发展模式是公立医院改革的必然选择

改革开放前我国公立医院“公益性有余、积极性不足”，结果在缓解看病贵的同时又引发看病难的问题；改革开放后我国公立医院“积极性有余、公益性不足”，结果在缓解看病难的同时又引发了看病贵的问题。由于受到我国公立医院公益性导向型改革与积极性导向型改革的成功经验和失败教训的正反启示，学界和政界开始深刻认识到，公立医院改革必须突破公益性和积极性的偏重化，探索公益性和积极性并重式治理模式。

1.政策界方面，温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第二次会议（2009）和第三次会议（2009）做的《政府工作报告》均提出：公立医院改革必须“坚持公益性和调动积极性”的重要论断，为我国的公立医院改革确立了基本方向。2009年后国家先后颁布的《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）和《公立医院改革试点指导意见》（卫医管发〔2010〕20号）同样将“坚持公立医院公益性，调动医务人员积极性”作为公立医院改革的指导思想。

2.学术界方面：北京大学国家发展研究院李玲教授指出：“要公益性，更要积极性——医改成功取决于两个环节”；卫生部卫生经济研究所李卫平研究员指出：“坚持公益性调动积极性——公立医院改革的两个关键点”；学者型官员、广东省卫生厅副厅长廖新波在其出版的两部专著中说道：“维护公益性，调动积极性，是整个医疗卫生体制改革的根本方向和核心任务，是必须着力解决好的两大根本问题，也是公立医院改革的主线”。学界和政界的上述论断其实是针对我国公立医院发展过程中公益性和积极性“偏重化”弊病而提出的“并重式”治理模式。基本价值的偏失和发展模式的失衡是我国公立医院改革历经曲折的主要根源，在新形势下，公益性和积极性均衡化发展模式是我国公立医院改革的必然选择。

医疗卫生的重要性范文篇12

关键词：医疗服务；卫生资源；公平；辽宁省

中图分类号：D632.1文献标志码：A文章编号：1008-3758（2012）06-0521-05

“看病难、看病贵”其根源是医疗卫生资源配置不合理、不公平，医疗卫生资源配置不公平已成为当今社会各界最为关注、亟待解决的民生问题之一。公平配置医疗卫生资源是公平利用医疗卫生资源，维护健康公平，实现“人人公平享有医疗卫生服务”的前提。然而，真正实现医疗卫生资源配置公平却是一个世界性的难题。有资料显示，目前世界上公认卫生资源分配公平性最好的是两类地区：一类是实行全民免费的国家，如英国和北欧国家；另一类是全民都不免费的国家，如非洲一些酋长国，从酋长到平民一律自费。除此以外多数国家和地区在破解这一难题上还没有找到有效的办法，而我国是这其中公平性排序靠后的国家之一。本文从转型期人民群众最关心、反映最强烈的医疗卫生诉求入手，对辽宁省医疗卫生资源配置的公平性进行分析，并提出有针对性和可行性的改进建议。

一、文献综述

国外文献关于医疗卫生资源配置公平性的研究主要从政府责任、需求幸福、基本权利、能力发展等方面论述卫生资源应如何公平分配，研究多偏重于法理和伦理道德。比较有代表性的如：W，凯姆利卡认为，如果人们的不平等是由他们所处的环境影响而非他们自己选择的结果，那么政府有责任纠正这种不平等。马克斯・韦伯认为，卫生资源配置公平是政府谋求和维持政治合法性的责任目标，合法性是人们对享有权威者地位的确认和对其命令的服从。哈贝马斯认为，只有政府贯彻公平、正义、平等的原则才具有充分的合法性。《世界人权宣言》中指出，人的尊严是所有人权的核心，人的任何基本权利从根本意义上讲都是为了体现和维护人的尊严。社会契约论者认为，政府权力的产生是公民与政府之间契约的结果，其目的是维护全体公民的公共利益。

国内关于医疗卫生资源配置公平性的研究主要集中在配置主体、筹资公平性和城乡差距等方面。在配置主体方面：彭志丽、何洁仪针对医疗卫生资源配置等方面存在的问题，提出加强政府对医疗卫生资源配置的宏观调控力度，合理配置医疗卫生资源，以发挥医疗卫生资源的整体效益，实现卫生事业的可持续发展；刘媛媛认为，对于医疗卫生领域市场化改革，政府要保证一定比例的财政卫生支出，否则市场机制一旦出现严重失灵，会带来极大的经济和社会福利损失，因此政府在医疗卫生资源配置主体上承担着无可替代的主体责任。在筹资公平性方面：毛瑛、张仁吉等人对卫生筹资公平性调查后得出经济收入水平越低的人群，医疗卫生费用占收入的比例越大，表明卫生筹资的不公平性的结论；姚有华、冯学山认为，卫生经费投入要向农村、欠发达地区以及弱势群体倾斜，提高卫生服务的公平性和可及性；刘民权、李晓飞、俞建拖认为，政府卫生支出的水平、结构以及负担比例影响了国民享受医疗卫生服务的公平性。在城乡差异方面：刘明慧认为，应尽快建立适合我国国情的农村医疗卫生保障体系，完善农村医疗卫生专项转移支付制度，缩小城乡差别；陈文贤、李蕾等认为，要建立以工促农、以城带乡的长效机制，医院经费投入要向农村和基层社区医疗机构倾斜；苗艳青对江苏、山东、河南、四川4省8县46个村庄进行入户调查分析后认为统筹城乡医疗卫生资源、合理配置医疗卫生资源是我国医疗卫生事业良性互动和协调发展的关键。

二、资料来源与研究方法

1资料来源

本文资料来源于《中国卫生统计年鉴》、《辽宁卫生统计年鉴》、《辽宁统计年鉴》和政府相关文件。根据数据的可得性和代表性，选取卫生机构、床位、卫生总人员、卫生技术人员、医师、护士师的总数和这些指标每千人口的相应数据及财政补助收入，对辽宁省卫生资源配置公平性状况进行实证分析。

2研究方法

研究方法上，运用洛伦兹曲线法分别从人口和土地面积两方面对辽宁各城市医疗卫生资源配置公平性和可及性进行分析，同时采用对比分析法对辽宁城乡之间医疗卫生资源配置公平性进行分析。洛伦兹曲线是反映公平的重要工具，洛伦兹曲线弯曲程度越大，基尼系数就越大，说明公平性越差，反之公平性越好。基尼系数不会大于1，1是绝对不公平状态，也不会小于0，0是绝对公平，小于0.3是最佳平均状态，0.3～0.4之间为正常状态，0.4为警戒状态，0.4～0.5是不公平，0.6以上是高度不公平状态。本文根据绘制的洛伦兹曲线，运用几何图形分块近似逼近计算的方法直接计算出基尼系数，使得计算结果更加精准，避免了由于拟合函数的误差导致结果的失真。

三、研究结果分析

1医疗卫生资源配置的人口公平性分析

千人口人均卫生资源占有量不仅是评价医疗卫生服务可得性的重要指标，也是衡量卫生资源配置公平性的重要依据。根据2009年《辽宁卫生统计年鉴》数据，在对辽宁省各城市卫生机构、床位、卫生技术人员、医师、护士师等要素进行统计分析基础上，按各城市人口累积百分比绘制了辽宁省各城市医疗卫生资源配置的洛伦兹曲线，如图1所示。

各城市医院（卫生院）床位、卫生总人员、卫生技术人员、医师、护士师的五条曲线弯曲程度很小，且非常接近。根据曲线计算出来的医院（卫生院）床位基尼系数为0.129，卫生总人员基尼系数为0.143，卫生技术人员基尼系数为0.119，医师基尼系数为0.124，护士师基尼系数为0.183。其中护士师基尼系数最大，卫生技术人员基尼系数最小，但都没有超过0.2，说明辽宁省医疗卫生资源配置从人口分布角度看是较为公平的，五种卫生资源的配置是基本相同的。

2医疗卫生资源配置的土地面积公平性分析

按土地面积百分比绘制的辽宁省医疗卫生资源配置的洛伦兹曲线如图2所示，与按人口累积百分比绘制的洛伦兹曲线不同，按照地理分布绘制的医院（卫生院）床位、卫生总人员、卫生技术人员、医师、护士师五条曲线弯曲程度较大且比较接近。根据曲线计算出来的医院（卫生院）床位的基尼系数为0.325，卫生总人员基尼系数为0.344，卫生技术人员基尼系数为0.345，医师基尼系数为0.339，护士师基尼系数为0.381，上述五类医疗卫生资源的基尼系数均在0.3以上，最大的护士师基尼系数0.381接近于0.4的警戒状态，这说明从土地面积看，辽宁省医疗卫生资源配置各项指标均已偏高，并接近警戒状态，公平性和可及性不够理想。进一步研究发现沈阳、大连两个中心城市土地面积仅占全省总面积的14.4％，而医疗卫生资源却约占全省的38％，其中医院床位占36.9％；卫生总人员占38.7％；卫生技术人员占39.3％；医师占38.5％；护士师占41.9％。由此可见，在高额利润的市场机制作用下，优质的医疗卫生资源必然向经济发达、居民收入相对较高，需求与支付能力较强的地方流动，如果调控不力，势必造成马太效应，这也是经济欠发达地区医疗卫生资源贫乏的主要原因之一。

3城乡医疗卫生资源配置公平性比较分析

而从2000－2009年辽宁城乡医疗卫生资源配置现状看（见表1），城市医疗卫生资源的拥有量明显高于农村。千人口床位数10年变化均值，城市7.22，农村1.362，城市是农村的5.3倍；千人口专业卫生人员数均值，城市11.066，农村1.863，城市是农村的5.9倍；千人口卫生技术人员数均值，城市8.531，农村1.477，城市是农村的5.7倍；千人口医师数均值，城市3.501，农村0.644，城市是农村的5.4倍；千人口护士师数均值，城市3.171，农村0.379，城市是农村的8.3倍。城乡医疗卫生资源配置十年间延续了差距且非常不公平的事实：城市占有了80％的医疗卫生资源，甚至更多，而这种差距和不公非但没有明显改变，反而有加剧的趋势。这种不公平不可避免地体现在了城乡居民健康水平上，导致城乡居民健康和疾病模式的差异。城乡之间健康水平差距大，城市居民已经基本完成了疾病模式的转变，其面临的卫生健康问题，更多是“后医学时代”所要解决的问题；而农村居民仍处于疾病模式的转变过程中，他们仍然处于“医学时代”，需要通过改变基本卫生就医条件等加速疾病模式的转变。事实上，20世纪80年代后期城乡出现健康不公平主要原因是政府在城乡医疗保障和卫生供给领域职能缺位，将应承担的职责交给原本就失灵的市场。要改善这一现状，必须强化政府的主导责任，建立覆盖城乡居民的医疗保障制度。

4城乡财政补助收入分析

“十一五”期间是辽宁经济实现历史性跨越发展的五年，地区生产总值达到15065.6亿元（2009年），地方财政一般预算收入1591.2亿元（2009年），经济总量年均增长13％以上，年均增速超过全国（11％）2个百分点，高于同期东部沿海发达地区平均增长水平。但高增长没有带来医疗卫生资源的高投入，与经济发展速度相比，医疗卫生财政投入明显不足，尤其是城乡医疗卫生资源差距没有得到明显改变。从财政补助收入的相对量上看，城市医院是县级医院的6倍左右（2009年下降到3.9倍），是乡镇卫生院的5倍左右（2009年上升为6.7倍）；从绝对总量上看，城市医院的投入是县级医院和乡镇卫生院投入总和的3倍之多，延续和加剧了城乡医疗卫生资源两极分化的趋势。

5辽宁与全国卫生资源平均量比分析根据对2010年《辽宁卫生统计年鉴》数据统计，辽宁省总人口4260万，医院床位数：174368，卫生总人员数：278986，卫生技术人员数：221875，医师数：92033，护士师数：83726，千人床位数：4.09，千人卫生总人员数：6.55，千人卫生技术人员数：5.32，千人医师数：2.16，千人护士师数：1.96。上述数据与全国数据对比分析可以看出，辽宁医疗卫生资源总量高于全国平均总量约10个百分点，说明辽宁医疗卫生资源总量相对充足，见表3。另从表3统计数据可以看出，从2003―2009年的近7年间，辽宁省的医疗卫生资源，除了医院、卫生院床位数环比每年以1％的速度增加外，其余的医疗卫生资源总量均变化不大。进一步研究分析发现，虽然辽宁医疗卫生资源总量得到有效控制，但由于新增资源投入不多，比重不大，其增量对存量的“杠杆”和调节作用无法明显体现，因而结构不合理、配置不公平的现状没有得到根本解决。

四、结论与建议

1结论

运用洛伦兹曲线和基尼系数分别从人口、土地面积两个方面对辽宁省医疗卫生资源配置公平性进行了分析，结果显示从土地面积角度配置的辽宁省医疗卫生资源公平性低于从人口角度配置的医疗卫生资源公平性，说明辽宁省医疗卫生资源配置公平的可及性略显不足。从城乡医疗卫生资源配置公平性比较分析中，可以看出80％以上的医疗卫生资源都集中在城市大医院，而农村医疗卫生资源极度匮乏；从财政补助收入的相对量和绝对量上看，城乡差距巨大，医疗卫生资源配置不公平性和不合理性严重。辽宁省医疗卫生资源配置不合理、不公平不仅与辽宁城市人口多、交通发达、国内生产总值高、居民收入低的特点有关，而且与政府在医疗卫生资源配置中主导责任的缺失有关。

2建议

（1）控制总量、限制增量、盘活存量，优化医疗卫生资源配置结构

在实施均衡发展战略中，优化资源结构，提高运行质量和效率，实现医疗卫生服务的可及性和合理性，有效策略之一就是处理好总量、增量与存量的关系，从表3可以看出辽宁近7年来卫生资源总量增幅均在1％左右，控制总量基本实现。但如何限制、用好增量，盘活存量则有待进一步解决。推进辽宁医疗卫生资源结构调整，关键要在资源存量与增量的调整上下功夫，要坚持供给结构在投资结构的带动下，按照需求结构的要求，用投入适当比例的优良增量带动和改变较多的落后存量，并通过资源重组与整合，促进存量资源的合理流动，在流动中实现长线补短线，由供给过剩转为供求平衡，由利用效率低转为利用效率高。

（2）突出重点，加大投入，逐步改变医疗卫生资源配置不合理、不公平的格局

“十一五”以来，辽宁在落实国务院振兴东北战略中，率先实现经济跨越式发展。2011年辽宁省地区生产总值突破两万亿元大关，意味“量”的“加速度”扩张与释放，财政一般预算实现2640.5亿元意味“质”的提高。财政收入的迅速增加，使政府可以有更多的财力投向民生领域，增收富民已成为辽宁现阶段社会发展的大主题。在健康公平的前提下，政府应逐步提高和改善辽宁人民医疗卫生服务保障水平，改变现有的医疗卫生资源配置不公平现象，在政策导向、投资比重、扶持力度、持续程度上重点向卫生资源贫困地区和基层倾斜，并在新增资源的初次分配和存量资源的再次分配中，坚定不移地把贫困地区和贫困人群作为扶持的重点。财政投入要坚持能力与需求的统一，经济发展与福利改善的同步，经济社会与社会建设协调发展的原则。